2.2. планирование системы экологического менеджмента

2.2. планирование системы экологического менеджмента

Планирование системы экологического менеджмента является важнейшим условием ее успешного функционирования.

В нашей стране планирование как функция управления (в том числе и охраной окружающей среды) имеет давние традиции и устоявшуюся практику. Каждое крупное предприятие, оказывающее вредное воздействие на природную среду, несмотря на устранение системы директивного планирования, осуществляет разработку экологических программ и планирует их поэтапную реализацию исходя из своих финансовых возможностей, а также выполняет процедуры их одобрения государственными природоохранными органами. Поэтому внедрение процедур планирования системы экологического менеджмента предполагает прежде всего адаптацию существующей практики планирования охраны окружающей среды на предприятиях к требованиям стандартов ИСО серии 14000.

В соответствии с этими требованиями планирование системы экологического менеджмента в организации должно включать определение экологических аспектов ее деятельности, установление соответствия деятельности организации законодательным и другим требованиям в области охраны окружающей среды, формирование целевых и плановых экологических показателей организации, а также разработку программ управления охраной окружающей среды.

Определение экологических аспектов

Согласно требованиям стандарта ГОСТ Р ИСО 14001-98 организация должна устанавливать и поддерживать в рабочем состоянии процедуру идентификации экологических аспектов своей деятельности, продукции или услуг, на которые она предположительно может влиять и которые оказывают или могут оказывать значительное воздействие на окружающую среду. Организация должна гарантировать, что аспекты, связанные со значительными воздействиями, приняты во внимание при определении целевых экологических показателей.

В соответствии с руководящими указаниями по принципам и средствам обеспечения функционирования систем управления окружающей средой к числу основных вопросов, подлежащих рассмотрению при идентификации экологических аспектов, относятся определение значительности отрицательного воздействия деятельности, продукции или услуг организации на окружающую среду, выяснение наличия процедур оценки воздействия новых проектов на окружающую среду, установление необходимости особого экологического рассмотрения в связи с местонахождением организации в экологически ценном или особо уязвимом с экологических позиций районе, оценка значительности и серьезности потенциальных воздействий в случаях нарушения технологических процессов и возможной частоты таких воздействий, а также определение масштаба выявленных воздействий (локальные, региональные, глобальные). При этом, учитывая многообразие и неоднозначность методических подходов к идентификации экологических аспектов, принципиально важны проверка обоснованности критериев оценки степени воздействия деятельности организации на окружающую среду в зависимости от его масштаба, характера (серьезности) и продолжительности и расчет денежной оценки такого воздействия.

Изучение и оценка воздействий на окружающую среду результатов деятельности предприятия и ведение реестра воздействий, которые рассматриваются как значительные, включают рассмотрение контролируемых и неконтролируемых выбросов в атмосферу и сбросов сточных вод в водные объекты и коллекторы, размещения и утилизации твердых отходов, загрязнения недр и почвы, использования природных ресурсов (минерального сырья, земли, воды, топлива, лесных и других ресурсов), расходов тепловой и электроэнергии; наличия шумов, различных специфических воздействий.

Процесс определения экологических аспектов деятельности организации, имеющих важные последствия для окружающей среды и считающихся в рамках системы управления окружающей средой первоочередными, должен учитывать стоимость и сроки выполнения анализа, обеспечивать наличие надежных данных. Возможно использование информации, применяемой для разработки нормативных требований или в других целях.

В связи с этим следует отметить тесную взаимосвязь процессов определения экологических аспектов в рамках создания системы экологического менеджмента по стандарту ГОСТ Р ИСО 14001-98 с процессом разработки экологических паспортов предприятий и организаций в соответствии с новым стандартом ГОСТ Р 17.0.0.06-2000 «Охрана природы. Экологический паспорт природопользователя. Основные положения. Типовые формы», принятым и введенным в действие постановлением Госстандарта России от 11 сентября 2000 г. № 218-ст. Этот стандарт устанавливает положения по построению, изложению, оформлению и заполнению типовых форм экологического паспорта и рекомендуется для разработки и ведения юридическими лицами, независимо от форм собственности, осуществляющими хозяйственную или иные виды деятельности и оказывающими воздействие на окружающую природную среду на территории Российской Федерации.

По стандарту ГОСТ Р 17.0.0.06-2000 экологический паспорт природопользователя должен включать, наряду со сведениями о его разработчике, следующие структурные элементы:

1. Общие сведения о природопользователе.

2. Эколого-экономические показатели (включая капитальные и текущие затраты на охрану окружающей среды, а также экологические и природно-ресурсные платежи).

3. Сведения о выпускаемой продукции.

4. Краткую характеристику производства, включая характеристики оборудования по цехам, технологическим процессам и технологическим операциям с указанием признаков поступления от него загрязняющих веществ в окружающую среду и характеристику применяемых в технологических процессах и производствах сырья и материалов.

5. Сведения о потреблении энергоносителей (топлива, электроэнергии, сжатого воздуха, тепловой энергии).

6. Эколого-производственные показатели.

7. Сведения о землепользовании (включая основные показатели земельного баланса предприятия по статусу земель, их функциональному назначению и состоянию).

8. Сведения о разрешениях (лицензиях) на природопользование и природоохранную деятельность.

9. План природоохранных мероприятий по производствам и технологическим процессам.

Наибольшей информативностью для идентификации экологических аспектов при формировании системы экологического менеджмента выделяется элемент экологического паспорта «Эколого-производственные показатели». Эти показатели распределены в типовых формах экологического паспорта по следующим блокам: производственные показатели, экономические показатели, блоки «Воздух», «Вода», «Отходы» (табл. 2).

Вместе с тем круг вопросов, рассматриваемых при идентификации экологических аспектов на предприятии, гораздо шире, чем при разработке экологического паспорта. Например, наряду с выявлением различных аспектов ресурсопотребления и факторов химического загрязнения окружающей среды, необходимо установление источников вредного физического — воздействия (шум, вибрации, ионизирующие и неионизирующие излучения), что особенно важно в связи с интенсивным развитием современных технических средств (контроля качества продукции — с использованием рентгеновских аппаратов, связи — с использованием мощных источников электромагнитного излучения радиочастотного диапазона и т.п.). На предприятиях некоторых отраслей весьма актуально выявление источников опасного биологического воздействия. При этом предприятию на основании входных и выходных данных следует установить экологические аспекты, связанные не только с осуществляемой в настоящий момент, но и с осуществлявшейся ранее деятельностью.

Процесс определения экологических аспектов, имеющих важные последствия, должен охватывать различные условия их изменения от нижнего до верхнего предела, включая обычные условия производства, условия производства при осуществлении ремонта, пуска или наладки, а также потенциальные условия нештатных ситуаций, происшествий и аварийных ситуаций.

Организации, не имеющие действующей системы управления охраной окружающей среды, в качестве первого шага должны определять путем анализа свою позицию в отношении окружающей среды. Такой анализ должен охватывать четыре ключевых аспекта: рассмотрение законодательных и нормативных требований, идентификацию экологических аспектов, имеющих важные последствия, изучение существующих процедур управления охраной окружающей среды, а также оценку данных «обратной связи» о ранее произошедших нештатных ситуациях. Приемлемый анализ может быть выполнен путем опросов, непосредственного контроля и измерений, рассмотрения результатов ранее проведенных проверок или с помощью других видов контроля в зависимости от характера деятельности организации.

Процесс идентификации экологических аспектов со значительными последствиями воздействий на окружающую среду не требует детализированной оценки деятельности организации, ее продукции или услуг по всему жизненному циклу. Организации вправе не проводить оценку всей продукции, компонентов или сырья. Они могут выбирать виды деятельности, последствия воздействия которых рассматриваются как значительные.

Таблица2

Блоки эколого-производственных показателей по типовым

формам стандарта ГОСТ Р 17.0.0.06—2000 «Охрана природы.

Экологический паспорт природопользователя. Основные

положения. Типовые формы» Экологический паспорт природопользователя. Основные положения. Типовые формы»

Управление продукцией и ее воздействием на экологические аспекты может существенно изменяться в зависимости от положения организации на рынке. У подрядчика или поставщика управление может быть сравнительно слабым, в то время как организация, ответственная за проектирование продукции, может значительно влиять на окружающую среду, например, изменив один из входящих в продукцию материалов. В большинстве случаев организации имеют ограниченные возможности контроля в сфере распределения и использования продукции, тем не менее, когда это практически возможно, следует применять соответствующие механизмы.

Инструментарий, применяемый на практике для определения экологических аспектов, обычно включает проведение внутренней и внешней проверки процесса производства, а также представление выводов об экологических последствиях производства описательным методом или путем количественной экспертной оценки, когда данные проверки представляются в виде чисел, обозначающих баллы загрязнения. Проверки должны содержать следующие элементы: выполнение требований, вытекающих из законодательства в области охраны окружающей среды; определение важных аспектов в политике охраны окружающей среды; контроль мероприятий, проводимых в данной сфере, и производственного процесса; оценку ранее имевших место аварийных ситуаций.

Установление соответствия деятельности организации

требованиям законодательных актов и другим

требованиям в области охраны окружающей среды

В соответствии с требованиями стандарта ГОСТ Р ИСО 14001-98 организация должна устанавливать и поддерживать в рабочем состоянии процедуры идентификации требований законодательных актов и других требований и получения доступа к тем требованиям, которые применимы к экологическим аспектам деятельности организации, выпуску продукции или оказанию услуг. Для этого необходимо ведение реестра законодательных и других требований, что предполагает наличие процедуры регистрации данных требований.

Основными специальными законодательными актами, отражающими важнейшие аспекты экологического права и обязательными для выполнения при планировании и функционировании системы экологического менеджмента, в нашей стране в настоящее время являются федеральные законы Российской Федерации «Об охране окружающей среды», «Об особо охраняемых природных территориях», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «Об охране атмосферного воздуха», «Об отходах производства и потребления», «О радиационной безопасности населения», «Об экологической экспертизе». К основным законодательным актам, регламентирующим использование природных ресурсов, относятся Закон РФ «О недрах», Земельный, Водный и Лесной кодексы.

Наряду с законодательными требованиями при планировании и функционировании системы экологического менеджмента необходимо учитывать также обязательные для выполнения требования национальных стандартов (ГОСТов), санитарных правил и норм (СанПиН), строительных норм и правил (СНиП), а также ведомственных нормативных актов. При этом первостепенное значение имеет соблюдение законодательных и других требований в области экологического нормирования.

Действующие в России нормативы можно подразделить на несколько групп. Первая группа включает показатели, характеризующие качество окружающей среды: нормы предельно допустимой концентрации (ПДК) вредных веществ в воздухе, воде, почве. Вторая группа включает показатели, устанавливающие требования к источнику вредного воздействия: нормативы предельно допустимых выбросов (ПДВ) в атмосферу и предельно допустимых сбросов (ПДС) в водные объекты, предельно допустимые уровни вредных физических воздействий (шума, электромагнитного излучения, радиационного воздействия и др.), разрешения на вывоз и захоронение твердых отходов и некоторые другие. Третья группа содержит нормы и правила, направленные на обеспечение единства и унификации деятельности организационных, правовых и производственных структур. К ним могут быть отнесены нормативы санитарно-защитных зон, строительные и градостроительные правила, предельно допустимые нагрузки (ПДН) на окружающую природную среду, регламентирование рационального использования природных ресурсов, экологические требования к продукции, лицензирование экологической деятельности, разрешения на землепользование, недроиспользование, водопользование и лесопользование, установление квот вылова рыбы и отстрела диких животных и т.п.

Применительно к деятельности по определению, экологических аспектов в рамках планирования систем экологического менеджмента особое значение имеет учет требований Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 года №7-ФЗ (ст. 32) в отношении оценки воздействия на окружающую среду. В общем виде оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) представляет собой процедуру учета экологических требований законодательства Российской Федерации при подготовке и принятии хозяйственных решений. ОВОС организуется и осуществляется с целью выявления и принятия необходимых и достаточных мер по предупреждению возможных неприемлемых для общества экологических и связанных с ними социальных, экономических и других последствий реализации хозяйственной или иной деятельности.

Результатом проведения ОВОС является вывод заказчика о допустимости воздействия намечаемой им деятельности на окружающую среду. Проектные и иные решения, содержащиеся в обосновывающей документации, должны быть разработаны с учетом возможных последствий ее реализации. Информация о состоянии окружающей среды, используемая при проведении ОВОС, подготавливается с помощью методов и средств измерений, удовлетворяющих требованиям законодательства Российской Федерации и нормативных документов по обеспечению единства измерений. Результаты ОВОС представляются заказчиком на государственную экологическую экспертизу в случаях ее проведения в соответствии с Законом РФ «Об охране окружающей среды» (глава 6) и Федеральным законом «Об экологической экспертизе».

ОВОС организуется и проводится при подготовке программ и планов социально-экономического развития, схем комплексного использования и охраны природных ресурсов, документации по созданию новой техники, технологии, материалов и веществ, предпроектных обоснований инвестиций в строительство, технико-экономических обоснований и проектов строительства новых, реконструкции, расширения и технического перевооружения действующих хозяйственных и иных объектов и комплексов.

При подготовке хозяйственных решений, включающей разработку нескольких видов обосновывающей документации, ОВОС проводится поэтапно с учетом детализации видов, источников и уровней воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду.

Для выявления и принятия необходимых и достаточных мер по предупреждению возможных негативных последствий в процессе ОВОС разработчиком обосновывающей документации должны быть рассмотрены цели реализации замысла или предполагаемого проекта, разумные альтернативы намечаемой деятельности, характеристика проектных предложений в контексте существующей экологической ситуации на конкретной территории с учетом ранее принятых решений о ее социально-экономическом развитии, возможные последствия реализации намечаемой деятельности и альтернатив, меры по предотвращению неприемлемых для общества последствий осуществления принимаемых решений, а также предложения по разработке программы мониторинга реализации поддерживаемых решений и плана послепроектного экологического анализа.

В соответствии с положениями стандарта ГОСТ Р ИСО 14001-98 предприятие может взять на себя, наряду с соблюдением обязательных требований национальных нормативно-правовых актов, и выполнение других требований, например, кодексов сложившейся производственной практики, различных соглашений или руководств, не являющихся обязательными для применения.

Особо следует отметить требования законодательных актов, подлежащих обязательному выполнению, которые регламентируют финансово-экономические отношения по поводу природопользования, и прежде всего взимание платежей за природные ресурсы и загрязнение окружающей природной среды.

Первоначально общие принципы установления и взимания платы за использования природных ресурсов законодательно были установлены Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. № 2060-1. В настоящее время по отдельным видам природных ресурсов порядок взимания платы регламентируется правовыми нормами специальных законодательных актов: Законом РФ «О недрах» (1992), Законом РФ «О плате за землю» (1991), Федеральным законом «О плате за пользование водными объектами» (1998) и Лесным кодексом Российской Федерации (1997), а также Налоговым Кодексом РФ (гл. 26 «Налог на добычу полезных ископаемых» — в редакции Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 126—ФЗ). Конкретные размеры ставок платы при необходимости устанавливаются специальными постановлениями Правительства Российской Федерации, а индексируются — Федеральными законами «О федеральном бюджете» на соответствующий год.

Плата за негативное воздействие на окружающую среду установлена Федеральным законом от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (ст. 16), где определено, что такая плата взимается за выбросы, сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, размещение отходов, загрязнение недр и почв, загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными и ионизирующими излучениями, иные виды негативного воздействия.

Целевые и плановые экологические показатели

Установление целевых показателей экологической эффективности в положениях стандарта ГОСТ Р ИСО 14001-98 выделено в качестве самостоятельного направления планирования системы экологического менеджмента. Организация должна устанавливать и поддерживать в рабочем состоянии документально оформленные целевые и плановые экологические показатели по всем своим функциям и на каждом уровне в рамках организации. При определении и анализе целевых экологических показателей организация должна учитывать законодательные и иные требования, важнейшие экологические аспекты деятельности, технологию, финансы, свои производственные и деловые условия, а также намерения заинтересованных партнеров. В целом экологические показатели должны быть сформированы в соответствии с экологической политикой.

Целевые экологические показатели должны быть конкретными (например, прекращение сброса или выброса определенных загрязняющих веществ в окружающую среду, создание замкнутых систем водоснабжения, устранение определенных процессов с повышенной вероятностью аварийных ситуаций и т.п.), а плановые показатели измеряемыми там, где это возможно (например, уменьшение на конкретную величину объема (массы) сброса или выброса загрязняющих веществ в окружающую среду, повышение на определенный процент эффективности использования сырья и т.п.).

Разработка целевых и плановых экологических показателей как элемента системы экологического менеджмента на практике может быть в значительной степени совмещена с разработкой плана природоохранных мероприятий на перспективный период при составлении экологического паспорта природопользователя (в соответствии с формой стандарта ГОСТ Р 17.0.0.06-2000) в части определения экологического эффекта от планируемых мероприятий.

Разработка программ управления охраной

окружающей среды

Для достижения целевых и плановых экологических показателей организации необходимо разрабатывать, внедрять и поддерживать в рабочем состоянии программу управления охраной окружающей среды. Разработка и применение такой программы являются ключевыми элементами успешного внедрения системы экологического менеджмента. В программу обязательно должно быть включено определение ответственности за достижение целевых и плановых экологических показателей по всем функциям и на каждом уровне организации, а также установлены средства и сроки их достижения. Программа может иметь подразделы в соответствии с отдельными направлениями деятельности организации.

В программах управления охраной окружающей среды особое значение имеет четкое разделение конечных целей и конкретных мероприятий по улучшению процесса защиты окружающей среды на предприятии, поскольку достижение конечной цели возможно в результате осуществления множества альтернативных мероприятий, причем зачастую даже не в сфере охраны окружающей среды, а в сфере основного производства или поставок сырья и материалов. При этом очень часто при решении экологических проблем ликвидация последствий воздействия или устранение его непосредственной причины далеко не всегда являются самыми эффективными. Так, при решении проблемы загрязнения атмосферы в первую очередь реализуют средства улавливания отходящих загрязняющих веществ. В то же время предотвращению образования загрязнения, связанному с оптимизацией производственного процесса или изменением исходного сырья, как правило, не уделяется должного внимания, хотя именно в сфере технологий основного производства имеются наибольшие возможности по предупреждению загрязнения окружающей среды.

Цели в области охраны окружающей среды могут быть разделены на долгосрочные (стратегические) и краткосрочные (текущие). Текущие цели должны быть включены в программу, которую следует составлять на срок не более одного года, а долгосрочные цели и задачи подлежат отражению в стратегических планах. Содержание программ не должно противоречить планам природоохранных мероприятий, включаемым в экологические паспорта предприятий в соответствии с ранее упомянутым стандартом ГОСТ Р 17.0.0.06-2000.

Программа должна быть составлена с учетом возможных изменений в развитии производства. Если планируются новые разработки, новые или измененные виды деятельности, продукции или услуг, то в соответствующие разделы программы следует внести изменения, чтобы обеспечить возможность управления охраной окружающей среды для таких проектов. Программа может содержать стадии планирования, проектирования, производства, маркетинга и распределения.

В проектах новых разработок или модифицированной продукции, услуг или процессов должны предусматриваться отдельные программы по управлению охраной окружающей среды, устанавливающие цели в области охраны окружающей среды, и механизм их достижения, процедуры внесения изменений и модификаций по мере продвижения проектов, механизм корректирующих действий и возможность их активизации в случае необходимости.

В отечественной практике программы предприятий по охране окружающей среды разрабатываются, как правило, на длительный период. При этом характер программных целей и сроки их достижения оказывают влияние на взаимоотношения предприятия со специально уполномоченными природоохранными органами и, в частности, позволяют принимать предприятию (вплоть до достижения целей) временно согласованные нормативы воздействия на природную среду, превышающие предельно допустимые сбросы и выбросы, что в свою очередь оказывает влияние на формирование региональных экологических целей и приоритетов. С другой стороны, разработка и реализация программ охраны окружающей среды на предприятии должны осуществляться в соответствии с приоритетами утвержденных на соответствующем уровне национальных и региональных экологических программ. В этом случае возможно привлечение дополнительных финансовых средств для реализации локальных программ управления охраной окружающей среды на предприятии.

Экологическая экспертиза проектов и программ

В соответствии с требованиями природоохранного законодательства Российской Федерации экологически значимые проекты и программы могут быть реализованы только при положительном заключении экологической экспертизы. В соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. №7—ФЗ (ст. 3) обязательность проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, относится к основным принципам охраны окружающей среды в России. Правовые основы экологической экспертизы определены Федеральным законом «Об экологической экспертизе» (1995).

Экологическая экспертиза представляет собой процедуру установления соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определения допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы. Обязательным условием принятия материалов на экологическую экспертизу является, как отмечалось ранее, наличие в них данных по оценке воздействия на окружающую природную среду намечаемой деятельности и экологическому обоснованию допустимости ее реализации.

Материалы по объектам экспертизы федерального уровня направляются заказчиком в Министерство природных ресурсов РФ, а по объектам экспертизы уровня субъектов Российской Федерации — в его территориальные органы. Эти органы имеют право в процессе проведения государственной экологической экспертизы запрашивать у заказчика дополнительную информацию, необходимую для оценки допустимости воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду, в том числе данные специальных экологических исследований, результаты расчетов и анализов, иные материалы, необходимые для подготовки заключения государственной экологической экспертизы. Заключение, подготовленное экспертной комиссией, является юридическим документом, определяющим допустимость (недопустимость) воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе, и соответственно возможность (недопустимость) реализации проекта.

Положительное заключение, подготовленное экспертной комиссией, должно содержать выводы о соответствии намечаемой деятельности установленным законодательством Российской Федерации экологическим требованиям, о допустимости намечаемого воздействия на окружающую природную среду и о возможности реализации объекта экспертизы.

Отрицательное заключение, подготовленное экспертной комиссией, может содержать выводы двух видов: либо о необходимости доработки представленных материалов по изложенным в заключении замечаниям и предложениям, либо о недопустимости реализации объекта экспертизы ввиду необеспеченности соблюдения требований экологической безопасности намечаемой деятельности. В случае отрицательного заключения государственной экологической экспертизы заказчик вправе представить материалы на повторную государственную экологическую экспертизу при условии их переработки с учетом замечаний и предложений, изложенных в этом заключении. Заказчик документации, общественные организации, а также другие заинтересованные лица, не согласные с заключением государственной экологической экспертизы, имеют право обжаловать его в судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.