3.2. оценка экономического ущерба по важнейшим экологическим аспектам деятельности организации при экологическом аудите

3.2. оценка экономического ущерба по важнейшим экологическим аспектам деятельности организации при экологическом аудите

Одна из наиболее важных процедур экологического аудита — выявление вероятных перспектив возникновения экологических инцидентов из-за неудовлетворительного состояния природоохранной деятельности на предприятии, которые могут привести к финансовым последствиям. По результатам осуществления именно этой процедуры может быть установлена принципиальная возможность вынесения суждения о том, что организация может гарантировать партнерам, инвесторам, кредиторам, страховым фирмам и т.п. стабильность предприятия с точки зрения отсутствия финансовых обязательств по искам за нерациональное природопользование и загрязнение окружающей среды или финансовых санкций со стороны специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей природной среды за нарушение природоохранительного законодательства. Это особенно важно в связи с установлением в новом Федеральном законе «Об охране окружающей среды» (ст. 78) правовой нормы, по которой иски о компенсации вреда окружающей среде, причиненного нарушением Законодательства в области охраны окружающей среды, могут быть предъявлены в течение 20 лет.

В общем виде выполнение процедур выявления рисков возникновения экологических инцидентов с финансовыми последствиями относится к такому элементу системы управления охраной окружающей среды, как «экологические аспекты», и предполагает идентификацию этих аспектов с точки зрения прошлого, настоящего и потенциально возможного в перспективе воздействия деятельности организации на окружающую среду (см. раздел 2.2).

Рассматриваемые вопросы решаются прежде всего на основе принципов и требований, которые сформулированы в законодательных актах, действующих инструкциях и утвержденных методиках.

Для обозначения негативных последствий воздействия деятельности организаций (предприятий) на окружающую среду в нормативно-правовых и инструктивно-методических документах используются различные термины, но чаще всего применяются термины «ущерб» (экологический ущерб, экономический ущерб от загрязнения и т.п.) и «вред» (причиненный кому-либо или чему-либо, например, здоровью и имуществу граждан). В законодательных актах обычно используется термин «вред», а термин «ущерб» упоминается лишь в контексте изложения правовых норм.

В ранее действовавшем Законе РСФСР 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» отсутствовали определения вреда и ущерба, но было указано, что «вред, причиненный имуществу граждан в результате неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, ... подлежит возмещению в полном объеме», а «при определении объема ущерба, причиненного имуществу граждан ... учитывается прямой ущерб, связанный с разрушением и снижением стоимости строений, жилых и производственных помещений, оборудования, имущества, и упущенная выгода от снижения плодородия почв и иных вредных последствий». В новом Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7—ФЗ «Об охране окружающей среды» ущерб не упоминается, а вред окружающей среде определяется как негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов.

В Гражданском кодексе РФ понятие «вред» (моральный вред как физические или нравственные страдания) используется в связи с защитой нематериальных благ (в частности жизни и здоровья) граждан и осуществления ими неимущественных прав (ст. 150— 151), где предусмотрена возможность денежной компенсации указанного вреда.

В то же время в соответствии с нормами Гражданского кодекса РФ ущерб, относящийся к нарушению имущественных прав, вместе с упущенной выгодой составляет убытки. В Гражданском кодексе РФ (ст. 15) дается следующее определение: «Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода)».

По Закону РФ «Об охране окружающей среды» (ст. 79) вред, причиненный здоровью и имуществу граждан негативным воздействием окружающей среды, подлежит возмещению в полном объеме, причем объем ущерба не упоминается, а предусмотрено определение величины вреда «в соответствии с законодательством». Кроме того, в Законе предусмотрено также возмещение вреда, причиненного окружающей среде (ст. 77), причем оно производится в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда, а при их отсутствии — по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния окружающей среды с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.

Таксы, установленные Правительством РФ, используются при взысканиях за ущерб лесным и водным биологическим ресурсам (постановления Правительства РФ «Об утверждении такс для исчисления размера взысканий за ущерб, причиненный лесному фонду и не входящим в лесной фонд лесам нарушением лесного законодательства Российской Федерации» от 21 мая 2001 г. №388 и «Об изменении такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный водным биологическим ресурсам» от 26 сентября 2000 г. №724). В отношении ущерба другим видам природных ресурсов, как правило, используются методики его оценки.

Для реализации статьи 77 «Обязанность полного возмещения вреда окружающей среде» нового Федерального Закона «Об охране окружающей среды» важное значение сохраняют «Методические указания по оценке и возмещению вреда, нанесенного окружающей среде, в результате экологических правонарушений», утвержденные Приказом Госкомэкологии России от 14 мая 1998 г. № 295, которые определяют понятие «вред окружающей среде», подлежащий возмещению, примерно также, как в новом Законе «Об охране окружающей среды» (см.1), а понятие «убытки» — в полном соответствии со ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации.

При исчислении общей суммы убытков в рассматриваемых Методических указаниях рекомендуется использовать в первую очередь прямые методы счета и учитывать, наряду с убытками потерпевшей стороны, связанными с ликвидацией последствий экологического правонарушения (которые рассчитываются по документам, представленным потерпевшей стороной), затраты на проведение работ по оценке вредного воздействия на окружающую природную среду, исчислению убытков и оформлению соответствующих документов. Размер взыскания за вред, причиненный загрязнением атмосферного воздуха, рекомендуется определять исходя из массы загрязняющих веществ, которая устанавливается расчетным или экспертным путем. Величину взыскания за вред, причиненный засорением поверхностных водных объектов и захламлением земель, рекомендуется определять в соответствии с Инструктивно-методическими указаниями по взиманию платы за загрязнение окружающей среды, зарегистрированными в Минюсте России 24 марта 1993 г. № 190, исходя из массы, объема, состава, класса токсичности загрязнений, устанавливаемых на основе данных аналитических замеров или экспертных оценок. Размер взыскания за вред, причиненный загрязнением водного объекта, может быть определен суммированием убытков, причиненных изменением качества воды, и убытков, связанных со снижением биопродуктивности водного объекта, которое устанавливается на основе непосредственного обследования биологических ресурсов или экспертной оценки стоимости снижения биологической продуктивности.

При этом в рассматриваемых методических указаниях особо отмечено, что они не регулируют порядок возмещения вреда, нанесенного здоровью людей в результате экологических правонарушений.

В общем виде «вред» — понятие более широкое, включающее реальный ущерб как прямые экономические потери и предстоящие затраты на восстановление, упущенную выгоду, а также нематериальные потери.

В то же время, наряду с процедурами возмещения вреда, причиненного загрязнением окружающей среды в результате экологических правонарушений, оценка экономического ущерба от загрязнения окружающей среды затрагивает широкий круг экономических аспектов управления, в частности, развитие экологического страхования, обоснование и оценку эффективности природоохранных мероприятий и т.п.

По своему экономическому содержанию ущерб от загрязнения окружающей природной среды представляет собой экологическую составляющую общественно необходимых затрат, т.е. издержки общества, вызванные негативным воздействием окружающей среды, загрязненной и нарушенной в результате процессов производства и потребления продукции. В зависимости от целей и задач определения экономического ущерба от загрязнения окружающей среды, методы его оценки могут существенно различаться.

В общем виде методические подходы к оценке ущерба от загрязнения окружающей среды содержит «Временная типовая методика определения экономической эффективности осуществления природоохранных мероприятий и оценки экономического ущерба, причиняемого народному хозяйству загрязнением окружающей среды», одобренная постановлением Госплана СССР, Госстроя СССР и Президиума АН СССР от 21 октября 1983 г. № 254/284/134.

Согласно этой методике под экономическим ущербом, причиняемым народному хозяйству загрязнением окружающей среды, понимается сумма затрат на предупреждение воздействия загрязненной среды на реципиентов (когда такое предупреждение технически возможно) и затрат, вызываемых воздействием на них загрязненной среды. В качестве основных реципиентов рассматриваются: население, объекты жилищно-коммунального хозяйства и элементы основных фондов промышленности и транспорта, а также сельскохозяйственные угодья, лесные, рыбные, рекреационные ресурсы, т.е. компоненты природно-ресурсного потенциала. Поскольку рассматриваемая методика первоначально предназначалась для расчета экономической эффективности осуществления природоохранных мероприятий, в ней предложено понятие предотвращенного ущерба от загрязнения окружающей среды как ожидаемой величины непроизведенных (благодаря уменьшению загрязнения окружающей среды) затрат в материальном производстве, непроизводственной сфере и расходах населения.

Для конкретных расчетов были предложены методы определения изменений в состоянии реципиентов вследствие проведения средозащитных мероприятий, в частности, метод контрольных районов, основанный на сопоставлении показателей состояния реципиентов в «загрязненном» и «контрольном» районах, и метод регрессионных зависимостей между показателями состояния реципиентов и влияющими на него факторами, в том числе уровнем загрязнения.

Наряду с этим, во Временной методике были представлены алгоритмы по укрупненной оценке ущерба от загрязнения водоемов и атмосферного воздуха. По этим алгоритмам экономическая оценка ущерба от сброса загрязняющих веществ в водные объекты на j-ом водохозяйственном участке определяется как произведение некого универсального множителя (числительное значение которого равно 400 руб./усл. т), безразмерной константы (имеющей разное значение для различных водохозяйственных участков — от 0,11 до 3,79) и величины приведенной массы сброса примесей (усл. т), которая в свою очередь определяется как сумма произведений фактической массы сброса каждого вида примесей (т) на показатель относительно опасности сброса соответствующей примеси в водоемы равный величине, обратной ПДК каждой примеси для рыбохозяйственных водоемов (усл.т/т).

Примерно аналогичным образом по Временной методике рассчитывается и экономическая оценка ущерба, причиняемого выбросами загрязнений в атмосферный воздух. В этом случае определяется произведение некого универсального множителя с другим числительным значением (2,4 руб./усл.т), безразмерного показателя относительной опасности загрязнения атмосферного воздуха над территориями различных типов (от 0,05 для пастбищ и сенокосов до 10 для курортов, санаториев и т.п.), безразмерной поправки, учитывающей характер рассеяния в атмосфере в зависимости от состава выбросов, высоты труб, теплового подъема факела выбросов и модуля скорости ветра, а также приведенной массы выброса загрязнений (усл.т), которая отражает сводный показатель массы выброса всех видов примесей (т) с учетом показателя относительно опасности выброса каждого вида примесей.

Следует отметить, что в представленных алгоритмах не упоминаются удельные показатели экономического ущерба, а есть некие множители, величина которых определялась не по изменению состояния реципиентов на основе рекомендованных методов, а как удельные показатели планируемых капитальных вложений в соответствующих сферах на единицу сбросов (выбросов), т.е. полученные в результате укрупненной оценки значения общего ущерба являются весьма условными. Тем не менее именно эти формулы и предложенные подходы (с некоторыми модификациями) послужили основой для построения системы экологических платежей, ставки которых уже сами по себе стали исходной базой для конкретных расчетов реального ущерба. При этом различные аварийные выбросы и сбросы рассматриваются как сверхлимитные и оплачиваются в 25-кратном размере относительно базовых ставок экологических платежей.

Так, «Методика определения ущерба окружающей природной среде при авариях на магистральных нефтепроводах», согласованная с Минприроды России и утвержденная Минтопэнерго России 1 ноября 1995 г., содержит указания по оценке ущерба окружающей среде от загрязнения нефтью водных объектов и атмосферы исходя из размеров платы за сверхлимитный сброс и выброс загрязняющих веществ со ссылкой на соответствующие нормативные документы.

«Методика определения предотвращенного экологического ущерба», введенная в действие Приказом Госкомэкологии России от 30 декабря 1999 г. № 816 как нормативный документ по применению обобщающих эколого-экономических показателей природоохранной деятельности территориальных органов Госкомэкологии России, применительно к расчету показателей по водным ресурсам и атмосферному воздуху полностью базируется на исходных положениях методики 1983 г., но с индексацией ранее рассмотренных множителей, именуемых в новой методике удельными экономическими ущербами.

Наряду с рекомендациями по оценке ущерба от загрязнения водных ресурсов и атмосферного воздуха необходимо устанавливать денежную оценку потерь, связанных с загрязнением других компонентов природной среды, и в первую очередь земель. В общем виде методические подходы к оценке ущерба от загрязнения земель и конкретные алгоритмы расчета содержит «Порядок определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами», утвержденный Роскомземом 10 ноября 1993 г. и Минприроды России 18 ноября 1993 г. В соответствии с этим документом оценка ущерба У3 определяется исходя из площади загрязненных земель, нормативной стоимости освоения новых земель взамен изымаемых сельскохозяйственных угодий для несельскохозяйственных нужд и ее корректировки с использованием различных коэффициентов, дифференцирующих эту величину в зависимости от характера загрязнения и значимости сельскохозяйственных угодий в разрезе крупных экономических районов:

У3 = Нс ´ S ´ Кп ´ Кв ´ Кэ,

где Нс — норматив стоимости освоения новых земель взамен изымаемых сельскохозяйственных угодий для несельскохозяйственных нужд (нормативы стоимости освоения земель, установленные по типам и подтипам почв на изымаемых участках, утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 1993 г. № 77);

S — площадь загрязненных земель;

Кп — коэффициент пересчета в зависимости от периода времени по восстановлению загрязненных сельскохозяйственных земель;

Кв — коэффициент пересчета в зависимости от степени загрязнения земель химическими веществами;

Кэ — коэффициент экологической ситуации и экологической значимости состояния почвы на территории (по экономическим районам).

Указанный порядок использован для оценки ущерба (вреда) от загрязнения земель во всех методических указаниях, рассмотренных выше. Преимущество этого порядка заключается прежде всего в том, что он ориентирован на денежное выражение и компенсацию потерь природно-ресурсного потенциала.

Общий уровень финансовой ответственности за нарушение экологического, водного, земельного законодательства, нерациональное природопользование и загрязнение окружающей среды в Российской Федерации гораздо ниже, чем в развитых индустриальных странах. Поэтому общие показатели величины возмещенного ущерба и взысканных штрафов в сфере охраны окружающей среды не оказывают существенного влияния на экономически значимые показатели работы предприятий, хотя следует отметить, что распределение этих штрафов и исков по отраслям крайне неравномерно.

По данным формы статистической отчетности № 4-ОС сумма средств (исков) и штрафов, взысканных в возмещение ущерба, причиненного нарушением природоохранного законодательства, в 1999 г. в целом по России составила всего 249,1 млн руб., что равноценно 0,04\% суммы доходов Федерального бюджета или 0,03\% от сальдо прибылей и убытков предприятий и организаций в целом по России. В результате ликвидации Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды и передачи его функций в Министерство природных ресурсов России можно предположить еще большее снижение уровня финансовой ответственности за экологические правонарушения, прежде всего в сфере загрязнения атмосферного воздуха и поверхностных вод от организованных источников выбросов и сбросов загрязняющих веществ.

Вместе с тем Госкомэкологии России, как известно, был не единственным специально уполномоченным органом в сфере охраны окружающей среды. Как показывает сопоставление (по имеющимся данным за 1999 г.) масштабов деятельности по проведению проверок предприятий и взысканию штрафов и исков по различным ведомствам природно-ресурсного блока, значительную активность в этом направлении в пределах своих полномочий проявляют Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор). Федеральная служба земельного кадастра (Росземкадастр) и Государственный комитет РФ по рыболовству (табл. 4).

Это определяет некоторое смещение акцентов в природоохранной деятельности и повышает значимость ряда экологических аспектов на предприятиях, связанных в основном с общим повышением экологической культуры. В частности, внешние организационные условия обуславливают повышение значимости предотвращения экологического ущерба от нерациональногоиспользования недр и загрязнения земель. В конечном счете такие условия могут обеспечить устранение крупных и плохо контролируемых неорганизованных площадных источников загрязнения атмосферного воздуха, подземных горизонтов и водосборных площадей поверхностных водных объектов на территории предприятий. В связи с этим необходимо уделять больше внимания оценке состояния промышленных площадок и санитарно-защитных зон и при проведении экологического аудита.

Таблица 4

Показатели деятельности по выявлению правонарушений государственными органами природно-ресурсного блока в

Российской Федерации в 1999 г.