§ 5. экологический контроль

§ 5. экологический контроль

(экологический мониторинг; государственный контроль;

правовые основы и последствия государственного

контроля; общественный контроль;

производственный контроль)

Важным звеном организационно-правового механизма охраны окружающей среды является экологический контроль. В задачи экологического контроля входят наблюдение за состоянием и изменениями окружающей среды, проверка соблюдения требований экологического законодательства и нормативов качества окружающей среды, выполнения ме-роприятий по рациональному использованию природных ресурсов и оздоровлению окружающей среды.

Выполнение этих целей предполагает экологический мониторинг, государственный, общественный и производственный контроль, каждый из которых имеет свои, специфические функции и адекватные им средства их реализации.

Экологический мониторинг

Государственная служба наблюдения за

состоянием окружающей среды организуется с целью наблюдения за происходящими в ней физическими, химическими, биологическими процессами, за уровнем загрязнений атмосферного воздуха, почв, водных объектов, последствиями его влияния на растительный и животный мир. Задачей экологического мониторинга является обеспечение заинтересованных организаций и населения текущей и экстренной информацией об изменениях в окружающей среде, предупреждениями и прогнозами ее состояния.

Правовую основу экологического мониторинга представляет постановление Правительства РФ "О создании единой государственной системы экологического мониторинга" от 24 ноября 1993 г.1 Правительством РФ 6 октября 1994 г. утверждено Положение о санитарно-гигиеническом мониторинге. Функции мониторинга возлагаются на Госкомэкологии, МПР, Росгидромет, Госсанэпиднадзор, Госкомзем, Рослесхоз и другие специально уполномоченные государственные органы.

Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды организует мониторинг состояния атмосферы, поверхностных вод суши, морской среды, почв, околоземного космического пространства, координирует развитие и функционирование ведомственных подсистем фонового мониторинга загрязнения окружающей среды, ведет государственный фонд данных о загрязнении окружающей среды.

Экологический мониторинг включает наблюдение не только за всей биосферой, но и за отдельными ее компонентами — землей, лесом и т. д. Например, мониторинг водных объектов представляет собой систему регулярных наблюдений за гидрологическими или гидрогеохимическими показателями их состояния; сбор, передача и обработка полученной информации осуществляются в целях своевременного выявления негативных процессов, прогнозирования их развития, предотвращения вредных последствий и определения эффективности водоохранных мероприятий.

Государственный

контроль

Со стороны государства экологический

контроль осуществляется представительными и исполнительными органами государственной власти и специально уполномоченными на то государственными органами в области охраны окружающей среды.

Должностные лица органов государственного экологического контроля в соответствии с их полномочиями имеют право в установленном порядке:

посещать предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности и подчинения, включая воинские части, специальные объекты и службы Вооруженных Сил, органов внутренних дел и государственной безопасности, знакомиться с документами, результатами анализов, иными материалами, необходимыми для выполнения их служебных обязанностей (для посещения или осмотра объектов, составляющих государственную тайну, необходим оформленный в соответствии с законом допуск к этим объектам);

проверять работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств и средств их контроля, контролировать соблюдение нормативов качества окружающей среды и природоохранного законодательства (надо иметь в виду запрещение законом ввода в эксплуатацию предприятий, не обеспеченных сооружениями и установками по очистке, обезвреживанию и утилизации отходов, средствами контроля за загрязнением окружающей среды, без завершения запроектированных работ);

назначать государственную экологическую экспертизу и обеспечивать контроль за выполнением ее заключения (изучение экспертизы составляет отдельную тему; важна возможность государственного контроля проверять и оценивать степень реализации ее заключения: тем самым обеспечивается замкнутый механизм экспертирования, являющегося частью организационно-правового механизма охраны окружающей среды);

требовать устранения выявленных недостатков, давать в пределах предоставленных прав указания или заключения по строительству, реконструкции и эксплуатации объектов (ст. 84 Закона РФ об охране окружающей природной среды предусматривается административная ответственность за неподчинение предписаниям органов, осуществляющих государственный экологический контроль, в виде штрафа до двадцатикратного размера минимальной заработной платы); привлекать в установленном порядке виновных лиц к административной ответственности, направлять материалы о привлечении их к дисциплинарной ответственности, административной или уголовной ответственности, предъявлять иски в суд или арбитражный суд о возмещении вреда, причиненного окружающей среде или здоровью человека нарушениями природоохранного законодательства (согласно ст. 1659 КоАП РСФСР невыполнение или ненадлежащее выполнение должностными лицами или гражданами, зарегистрированными в качестве предпринимателей, предписаний, выданных органами государственного контроля в пределах их компетенции, влечет штраф от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда1);

принимать решения об ограничении, приостановлении, прекращении работы предприятий, сооружений, иных объектов и любой деятельности, причиняющей вред окружающей среде и несущей потенциальную опасность для здоровья человека (это полномочие в условиях экономического и экологического кризиса не стоит абсолютизировать: остановка производства наносит ощутимый вред интересам граждан, работающих на нем; кроме того, смежные отрасли и население, не дополучая нужную продукцию, терпят неудобство, урон, убытки; не случайно сотни попыток останавливать предприятия встречают сопротивление работающих на них и окрестного населения; норма применяется в настоящее время в исключительных случаях).

Правовые основы и последствия государственного контроля

В условиях ухудшения окружающей среды и изменения социально-экономических условий жизни Российское государство принимает меры к усилению государственного экологического контроля и его правовой базы. В утвержденных Правительством РФ положениях о специально уполномоченных государственных органах в области охраны окружающей среды, о других министерствах, государственных комитетах и ведомствах предусматриваются полномочия, призванные обеспечить постоянный, систематический и всеобщий экологический контроль.

Правительством РФ 17 июля 1995 г. принято постановление "О должностных лицах Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и его территориальных органов, осуществляющих государственный экологический контроль"1. В Госкомэкологии применяются правила осуществления государственного экологического контроля, в которых конкретизируются обязанности, права и ответственность государственных инспекторов по охране природы, меры по устранению экологических правонарушений и привлечению виновных к ответственности, порядок оформления документации.

Правовой основой указанной деятельности являются также Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 23 декабря 1993 г.2, Положение о порядке осуществления государственными органами управления лесным хозяйством государственного контроля за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов в Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 3 мая 1994 г.3

На основании указанных и иных актов Правительства принимаются приказы, инструкции, правила и иные ведомственные акты, детализирующие порядок осуществления государственного экологического контроля. Принятые в ходе его решения обязательны для исполнения всеми предприятиями, учреждениями, организациями, министерствами и ведомствами, должностными лицами и гражданами, к которым они адресованы. Решения органов экологического контроля и их должностных лиц могут быть обжалованы в суд или в арбитражный суд. На основании решений, принятых в законном порядке, и в соответствии с предоставленной ими компетенцией банковские учреждения — как государственные, так и негосударственные — должны прекращать финансирование запрещенной или прекращенной деятельности на период до отмены этих решений органом государственного экологического контроля.

Общественный контроль

В условиях провозглашения демократического правового государства и формирования гражданского общества возрастает значение общественного контроля за охраной окружающей среды. И это естественно: граждане, как никто другой, наиболее заинтересованы в надлежащем ее состоянии; им же, как никому другому, известны упущения и правонарушения в области окружающей среды.

Общественный контроль осуществляется общественными объединениями, органами местного самоуправления, гражданами и имеет те же задачи, что и иные формы экологического контроля. Порядок общественного контроля регулируется Законом РФ "Об общественных объединениях" от 19 мая 1995 г.1, иным законодательством, подзаконными актами, уставами и другими основополагающими актами общественных объединений.

Так, по Федеральному закону "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" от 12 января 1996 г.2 профсоюзы вправе участвовать в формировании государственных программ по вопросам охраны окружающей среды, в разработке правовых актов, регламентирующих вопросы экологической безопасности. Профсоюзы осуществляют контроль за состоянием окружающей среды через свои органы и имеют право беспрепятственно посещать организации, их структурные подразделения, рабочие места, вправе требовать от работодателя немедленного устранения нарушений, угрожающих жизни и здоровью работников.

В Федерации независимых профсоюзов России создан отдел по проблемам труда и экологии, которым готовится и реализуется методика общественного экологического контроля, создана ассоциация "Партнеры за устойчивое развитие", к одной из задач которой относится координация сотрудничества общественных объединений между собой и с государственными структурами.

Не являясь государственными, органы местного самоуправления имеют значительные функции по осуществлению экологического контроля, а также могут наделяться некоторыми государственными контрольными полномочиями (что рассмотрено § 2 темы V). Правовой основой этой деятельности является Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г.3

Граждане могут сообщать об известных им правонарушениях в области охраны окружающей среды, участвовать в проверках и иных формах осуществления экологического контроля, пикетах и т. д. В ряде ведомств разработаны и применяются положения об общественных инспекциях, состоящих из граждан. Такие инспекции и положения о них существуют в области охраны рыбных и охотничьих запасов, в области лесного хозяйства. Последнее время восстанавливаются добровольные народные дружины по охране общественного порядка, к функциям которых относится и поддержание экологического правопорядка1.

Производственный контроль

Этот контроль должен осуществляться

 экологической службой предприятия, учреждения, организации. Он ставит своей целью проверку соблюдения нормативов качества окружающей среды, выполнения требований экологического законодательства, планов и мероприятий по охране природы и оздоровлению окружающей среды. Этот производственный или внутриведомственный контроль организуется собственником, владельцем предприятия и не во всем должен подвергаться законодательному регулированию.

Предприятие отвечает перед обществом за состояние окружающей среды, за выполнение требований экологического законодательства, за соблюдение установленных нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ. Как выполнит предприятие свой экологический долг перед обществом — это прежде всего проблема самого предприятия и его владельцев: они могут возлагать обязанности по охране окружающей среды на отдельных должностных лиц предприятия, создавать специальную службу или лабораторию по охране среды, устанавливать систему поощрений и наказаний в области охраны среды, принимать иные меры контроля и воздействия для обеспечения требуемого экологического поведения.

Известны случаи принятия положений о премировании и депремировании работников за соответствующее выполнение или невыполнение своих производственных экологических обязанностей, об осуществлении внутризаводского экологического контроля. Особенно это важно для ресурсопотребляющих организаций, оказывающих значительное воздействие на окружающую среду, подвергаемых регулярным государственным проверкам, выявляющим серьезные экологические правонарушения.

Для профилактики этих правонарушений на предприятиях принимаются планы и программы, направленные на снижение загрязнений: проверка выполнения этих мероприятий является важной стороной производственного экологического контроля. Там, где налажен надлежащий производственный контроль, становится меньше необходимость государственного контроля, реже предъявляются претензии общества и государства к экологическому состоянию предприятия.