16.1. территориальный подход при решении природоохранных проблем

16.1. территориальный подход при решении природоохранных проблем

Необходимость территориальной ориентации в управлении природопользованием в современных условиях диктуется, по крайней мере, четырьмя соображениями. Во-первых, это связано с глубокими политическими преобразованиями в нашей стране, с распадом СССР на суверенные государства, образованием СНГ и отделением от него ряда бывших союзных республик. Во-вторых, повышается значение социального аспекта в развитии экономики. Человек — главная производительная сила, и он проживает на определенной территории. Для качественного удовлетворения его потребностей в питании, жилище, отдыхе, лечении и, частично, образовании необходимо держать в поле зрения всю территорию в целом. В-третьих, повысилось значение комплексного развития территорий взамен их, часто сторонней, специализации. Разные регионы имеют различную обеспеченность природными ресурсами и характеризуются различным состоянием окружающей среды, социально-историческими особенностями развития, национальным, социальным составом и плотностью населения. Все это предопределяет необходимость гармоничного, комплексного развития территории. В-четвертых, эффективное решение проблем природопользования возможно только при территориальном подходе. Специфика природоохранных мероприятий требует их территориальной привязки.

Опыт, накопленный при решении региональных проблем природопользования, позволяет выделить три основные группы разработок: 1) отраслевые рабочие программы природоохранных мероприятий с разбивкой по районам; 2) схемы мероприятий по охране определенного природного ресурса или компонента природной среды; 3) комплексные схемы охраны природы.

В качестве примера первой группы разработок можно привести рабочую программу внедрения природоохранных мероприятий на металлургических заводах в 25 районах бывшего СССР. Рабочая схема содержала мероприятия, направленные на рассеяние вредных веществ через дымовые трубы, улавливание их через газофильтры, создание специальных служб по эксплуатации газоочистных установок и охране природы на предприятиях отрасли и др. Очевидно, что подобные рабочие схемы не могут решить проблему охраны природы в регионе в целом, так как охватывают лишь отдельные мероприятия, слабо связанные в межотраслевом разрезе.

Для второй группы разработок также характерно отсутствие комплексности, поскольку мероприятия в них рассматриваются под углом зрения лишь отдельного природного ресурса или компонента природной среды. Например, в целях зашиты почв от водной и ветровой эрозии проводились работы по составлению Генеральных схем противоэрозионных мероприятий на территории девяти экономических регионов Российской Федерации, охватывающих 3/4 всей площади сельхозугодий. Схемы предусматривали применение организационно-хозяйственных, агротехнических, лесомелиоративных, гидротехнических мероприятий, обеспечивали ликвидацию, предупреждение или значительное уменьшение эрозионных процессов и восстановление плодородия разрушенных земель.

Гораздо более совершенными в методическом отношении являются схемы и проекты районной планировки. При разработке схем и проектов районной планировки руководствуются схемами развития отдельных отраслей народного хозяйства, схемами развития и размещения производительных сил, другими документами по вопросам развития народного хозяйства, а также плановыми и прогнозными данными о развитии рассматриваемого района. Проекты районной планировки разрабатываются для отдельных частей территории областей (АССР), краев, предоставляющих территориально-производственные комплексы или включающих группы административных районов с общими хозяйственными связями и идентичными проблемами планировочной организации территории, а также для административных районов.

Схемы и проекты районной планировки, по существу, предназначаются для территориально-хозяйственной организации проектируемого района в соответствии с тем направлением его развития, которое заложено в Генеральной схеме развития и размещения производительных сил и в отраслевых схемах. Таким образом, районная планировка является инструментом детализации решений, принимаемых преимущественно в интересах развития отдельных отраслей. Вместе с тем очевидно, что такие решения, как правило, не согласуются с интересами развития проектируемого района, особенно в области охраны окружающей среды. Руководствуясь чисто экономическими критериями эффективности производства, отраслевые министерства и ведомства определяют такие варианты развития, которые приводят к недопустимо высоким нагрузкам на окружающую среду района. Например, энергоемкие производства, такие, как производство алюминия, электросталеплавильное производство и др., особенно вредновлияющие на окружающую среду и на здоровье людей, они предпочитают размещать в плотно населенных районах с развитой производственной и социальной инфраструктурой, характеризующихся относительно низкой себестоимостью добычи топлива и производства электроэнергии. Такие случаи достаточно типичны, так как схемы развития отраслей народного хозяйства строятся по производственным целям и не учитывают суммарной экологической нагрузки на окружающую природную среду проектируемого района размещения.

Третья группа разработок предусматривает подготовку территориальных комплексных схем охраны природы (Тер. КСОП) для областей, городов и крупных промышленных узлов. Заказчиками Тер. КСОП являются территориальные подразделения Министерства природных ресурсов Российской Федерации, которому переданы все функции государственного управления и контроля в области охраны природы и природопользования.

Тер. КСОП, а также Комплексная программа НТП; Генеральные схемы развития и размещения производительных сил; Генеральные схемы расселения; схемы и проекты ТПК; схемы и проекты районных планировок; генеральные планы городов и поселений, групп предприятий, агропромышленных формирований и т.п. включаются в систему предплановых документов. Поскольку во всех этих документах существуют специальные разделы, связанные с охраной окружающей среды и рациональным использованием природных ресурсов, то главная задача Тер. КСОП формулируется как взаимоувязка, координация и интеграция соответствующих разделов перечисленных документов. Очевидно, что при таком понимании Тер. КСОП они не могут не носить слишком сильных отпечатков ведомственно-отраслевых интересов.

Чрезвычайная сложность и комплексность проблем природопользования, большое влияние окружающей среды на показатели качества жизни населения требуют принципиально иного — нормативного подхода к разработке Тер. КСОП. Такой подход должен обеспечивать увязку нормативов качества окружающей среды, определяющие уровень жизни населения, и систему конкретных природоохранных мероприятий. В этом случае территориальная комплексная схема охраны природы представляет собой обоснованную долговременную концепцию природопользования в регионе, являющуюся альтернативой отраслевым вариантам предпланового обоснования.

Нормативные, или целевые, прогнозы строятся исходя из необходимости достижения некоторого желаемого состояния природной среды при одновременной увязке с другими конечными целями социально-экономического развития в прогнозируемом периоде.

Главное отличие нормативного социально-экологического прогнозирования от упомянутых выше разработок заключается в его целевом характере, позволяющем достигнуть наилучшего состояния природной среды во взаимосвязи с множеством других целей, стоящих перед обществом в перспективном периоде, с учетом периода и обоснованных требований к ресурсному обеспечению планируемых мероприятий. Если экстраполяционные прогнозы позволяют выявить проблемы, обусловленные ожидаемым состоянием окружающей природной среды, то нормативные выступают в роли цели-требования. Поэтому качественно выполненный нормативный прогноз позволяет сориентировать всю систему планирования и управления на цели и потребности социально-экономической системы, а не только на имеющиеся ресурсы.

Можно выделить по крайней мере два методических подхода, позволяющих решать подобные задачи.

1) Сущность первого состоит в предварительном расчете экономического и некоторых видов социального ущерба, связанного с загрязнением окружающей природной среды на определенной территории. Сравнивая затраты на природоохранные мероприятия с величиной предотвращенного ущерба, можно получить данные об уровне экономической эффективности затрат на охрану окружающей среды, которые могут быть использованы при планово-проектных расчетах на стадии подготовки и обоснования решений в области охраны природной среды.

2) Другой подход основывается на утверждении, что при обосновании природоохранных решений необходимо по возможности полнее учитывать не только экономическую, но и социальную, а также экологическую эффективность рассматриваемых мероприятий. Между тем единого критерия социально-эко-лого-экономической эффективности не существует. Это связано не только с неразработанностью, но и подчас и несопоставимостью ряда показателей, характеризующих экономические, а главным образом, социальные и экологические эффекты реализации природоохранных мероприятий. Например, моральный, нравственный, психологический ущерб, причиняемый человеку разрушением естественных ландшафтов, вообще не поддается экономической оценке. Однако учитывать подобные эффекты антропогенной деятельности необходимо.

Каждый из подходов имеет, безусловно, свои достоинства и недостатки. Однако, второй подход представляется более предпочтительным, когда речь идет о решениях очень сложных и комплексных региональных проблем природопользования. Математические модели, на преимущественное использование которых ориентирован первый подход, сильно упрощают действительность. Они не описывают поведение реальной системы в полной мере и никогда не могут ответить на все возникающие вопросы. Недостатком математических моделей является их неединственность. При решении одной и той же задачи использование разных моделей ведет к различным результатам. Слабым их местом обычно является и нормативная база. В то же время типичной для практики является ситуация, когда решения принимаются в условиях неполноты или отсутствия необходимой информации. Обычно в моделях игнорируется вероятностная природа многих экологических, социальных и экономических характеристик рассматриваемых систем. Все это делает необходимым широкое участие высококвалифицированных специалистов-экспертов на всех уровнях процесса принятия решений в области природопользования.

Точности экспертным оценкам объективно присуща некоторая неопределенность, но и применение жестко формализованных на первый взгляд методов принятия управленческих решений в конечном итоге основывается также на использовании опыта и интуиции лиц, принимающих решения, поскольку по вышеизложенным причинам оптимальные решения экономико-математических моделей требуют серьезной экспертной доводки для их практического использования в процессе принятия управленческих решений. Однако осуществить такую доводку на деле часто оказывается очень трудно, а во многих ситуациях невозможно.

По-видимому, следует считать принципиально невозможным интегрированнный расчет экономической эффективности различных вариантов хозяйственного развития и их социальных и экологических последствий. Главной методологической причиной бесперспективности такого подхода является игнорирование качественных различий экономической, социальной и экологической характеристик хозяйственных процессов, в то время как реальные жизненные соотношения этих характеристик вовсе не допускают их суммирования при интегральных расчетах. В основу методики решения поставленных выше территориальных социаль-но-эколого-экономических проблем должен быть положен подход, основанный на ранжировании целей, исходя из стратегических и этапных задач. При этом к высшим рангам следует относить социальные цели и требования экологической безопасности, к низшему рангу — максимизацию экономической эффективности.

Всесторонний учет социально-эколого-экономических аспектов принимаемых решений возможен на основе нормативного программно-целевого подхода, суть которого, применительно к решению региональных проблем природопользования, сводится к анализу исходного состояния региона, выявлению проблем и формулированию генеральной цели программы, построению дерева целей сохранения и улучшения природной среды региона и применению корректной процедуры присвоения экспертных оценок относительной важности целей. Это позволяет определить совокупность мероприятий, реализация которых необходима для достижения заданных целей, и установить их приоритеты. После этого программа мероприятий оптимизируется по критерию минимум времени ее выполнения с учетом ограничений на выделяемые ресурсы и приоритетов, соответствующих функциональных целей.