Глава 4.региональное распределение и перераспределение в системе социально-экономического знания

Глава 4.региональное распределение и перераспределение в системе социально-экономического знания

Распределительные отношения, как экономическая категория, определяются способом производства, уровнем развития производительных сил и господствующим типом собственности на средства производства. Каждой общественно-экономической формации присущи свои специфические законы, регулирующие эту область социально-экономических отношений.

Согласно марксистской точки зрения распределение само есть продукт производства не только по содержанию, поскольку распределять возможно только результаты производства, но и по форме, так как определенный способ участия в производстве рождает форму распределения.

Так, в условиях «социализма» распределительные отношения регулировались, как известно, законом распределения по труду и через общественные фонды потребления.

Однако в рыночной экономике действуют иные законы и формы распределения. В настоящее время идет процесс формирования качественно иной модели распределения. Старые распределительные механизмы в новых условиях не работают, новые, отвечающие условиям функционирования рынка, еще находятся на стадии формирования и развития. В этих условиях решающую роль в преобразовании распределительных отношений играет то качественно новое состояние, которое приобретают факторы производства в процессе обогащения и многообразия форм движения отношений собственности.

Тема 1. Сущность распределительных отношений и их регулирующая функция

Изменение парадигмы социально-экономического развития общества, как известно, приводит к трансформации всего общественного уклада жизни. В экономике России, как это очевидно, происходит, прежде всего, изменение производственных отношений в связи с переходом от общественной, социалистической собственности на средства производства к частной собственности. Именно этот факт является основополагающим в изменении распределения и их форм, выступающих, по К. Марксу, в виде системы отношений «определенной социальной организации» общественного производства, «наиболее точных выражений, в которых фиксируются факторы производства в данном обществе», являются многоплановыми и охватывают всю хозяйственную систему и, в конечном счете, оказывают воздействие на экономическое поведение человека.

Обращаясь к работам К. Маркса и Ф. Энгельса, как наиболее глубоко и всесторонне изучивших экономические отношения капиталистического строя, к которому, по сути, вернулось все российское общество, необходимо выделить следующие моменты. Прежде всего, это то, что в общественном производстве существует два типа отношений присвоения:

а) трудовая деятельность, направленная на приспособление элементов природы к человеческим потребностям;

б) специфическая форма отношений между участниками производства по поводу его факторов и результатов.

Если первый тип отношений присвоения характеризует технико-экономическую систему общественного производства, то второй тип представляет собой социально-экономическую организацию общественного производства, а именно определенную систему производственных отношений, в которой отношений присвоения состоят из:

• распределения факторов общественного производства;

• распределения средств производства;

• распределения потребительских благ.

Точнее говоря, данная система отношений является ни чем иным, как формой общественного производства.

Необходимо подчеркнуть, что распределение результатов общественного производства зависит в первую очередь, от формы собственности на средства производства. Коль скоро в основе рыночной экономики, все-таки, лежит частная собственность на средства производства, хотя одновременно и существуют другие формы собственности, то и отношения присвоения будут преобладать частные. В тоже время К. Маркс подчеркивал, что определяющее значение в процессе присвоения придается производству.

«Прежде чем распределение есть распределение продуктов, оно есть: 1) распределение орудий производства и 2) распределение членов общества по различным родам производства (подчинение индивидуумов определенным производственным отношениям). Распределение продуктов есть, очевидно, лишь результат этого распределения, которое заключено в самом процессе производства и которое определяет организацию производства. Рассматривать производство независимо от этого заключающегося в нем распределения, есть, очевидно, пустая абстракция».

Таким образом, главной составляющей производственных отношений любого общества являются отношения собственности на средства производства. В силу того, что между собственниками материальных условий производства и непосредственными производителями (собственниками рабочей силы) возникают отношения собственности, возможно эффективное развитие общественного производства.

Говоря о рыночной экономике, необходимо заметить, что здесь преобладает воздействие отношений частной собственности на средства производства и характер распределения создаваемого продукта. Тот факт, что в условиях рынка деньги максимально используются в качестве капитала, как возможности наибольшего присвоения нетрудовых доходов, свидетельствует о господствующем положении капитала в этом обществе. К этому следует также добавить, что капитал занимает доминирующее положение не только в производстве, но и в обмене, и в распределении создаваемого общественного продукта. Социальноэкономическую сущность отношений распределения любой общественно-экономической формации следует видеть в том, какая система отношений собственности господствует, а уж от этого будет зависеть и характер, и тип отношений распределения факторов и результатов общественного производства.

Так, например, для капиталистической системы характерно присвоение стоимости общественного продукта безотносительно от его конечного назначения, тогда как для социалистической системы распределение продукта будет зависеть, с одной стороны, от производственных, с другой личностных потребностей. Значит принципиальное отличие распределения материальных благ в различных системах хозяйствования в характере собственности на средства производства.

Распределительные отношения это сложный комплекс социально-экономических отношений, связанный как с процессами распределения факторов производства, так и с процессами распределения результата производства общественного продукта.

Поэтому, говоря о социально-экономической сущности отношений распределения, важно подчеркнуть, что экономическая сторона природы распределительных отношений лежит в сфере производства, а социальная в сфере обращения.

Сущность распределительных отношений следует видеть в характере собственности на средства производства, и эта сущность проявляется в ряде функций. Исторически сложилось так, что распределительные отношения в обществе используются, прежде всего, как механизм регулирования в государственном управлении, в частности:

• для обеспечения эффективного участия всех трудоспособных членов общества в общественном производстве;

• для обеспечения воспроизводства в обществе рабочей силы;

• для содержания полной или частичной нетрудоспособной части населения.

Выделенные функции, как правило, ранее реализовывались с помощью двух форм распределения: это распределение по труду и распределение из общественных норм потребления. Коротко характеризуя каждую форму, можно сказать, что распределение по труду означает ни что иное как соответствие между участием в общественном производстве и участием в распределении меры труда, которая выступает и мерой потребления. В жизни мера потребления находит свое проявление в нормах оплаты труда (должностные оклады, тарифные ставки, надбавки, премии и т.д.).

Между нормами труда и оплаты устанавливаются некоторые взаимосвязи, в соответствии с которыми и происходит, в конечном счете, оплата по труду.

Распределение по труду, фактически выступает главной формой распределения жизненных средств соответствующей тому или иному общественному строю. Известно, что распределение по труду оказывает влияние и на общественные отношения, обеспечивая справедливое распределение трудовых доходов, и на эффективность производства и на стимулирование труда, и на всестороннее развитие личности, и на многое другое.

Очень коротко об основной форме распределения по труду -заработной плате, являющейся сложной социально-экономической категорией, выполняющей как стимулирующую роль в развитии производства, так и представляющей главное средство в воспроизводстве рабочей силы, поскольку дает возможность осуществить обмен на предметы потребления, таким образом, выполняя функцию обратной связи обмена с производством. Необходимо отметить многофункциональность заработной платы, связанной с формой распределения по труду, прямо пропорциональной количеству и качеству живого труда работников. В этом случае выделяются такие функции как:

• учетная, измеряющая затраты живого труда;

• стимулирующая функция, обеспечивающая усиление материальных интересов работников;

• социальная функция заработной платы в целом выражается в ее разностороннем воздействии на важнейшие социальные процессы, происходящие в обществе и, в частности, содействует всестороннему развитию человека.

Следует также подчеркнуть, что долгое время бытовала точка зрения о том, что зарплата это ни что иное, как доля работников в общенародном фонде потребления, выделяемом государством на оплату труда. Слабым пунктом этой позиции являлось то, что здесь не обнаруживается объективная сторона размеров оплаты, а это служило теоретическим оправданием для волевого установления любого ее уровня.

Однако после проведения экономических реформ 1995 года, сформулировалась концепция, согласно которой, распределение материальных благ не прямо определяет отношение между работником и обществом, а через его деятельность на конкретном предприятии. Привлекательность данного подхода в том, что зарплата выражала отношение работающих с предприятием и выступала как часть стоимости продукта, созданного на этом предприятии и состоящая из двух частей. При чем одна часть гарантировалась обществом, а другая доходом предприятия. Положительным моментом этой концепции являлось то, что права предприятия в области заработной платы существенно расширялись.

Однако реализовать эту идею так и не удалось.

Обращает на себя внимание еще одна точка зрения, согласно которой в механизме оценки трудового вклада изымается общество и оставляется за ним право лишь определения минимальной заработной платы. Если представить распределение в виде двух самостоятельных цепочек отношений: общество предприятие, то непосредственным становится отношение «предприятие работник», а отношение «общество-работник» превращается в весьма опосредованное. На наш взгляд, именно эта точка зрения, вернее всего будет объяснять систему оплаты труда в новой рыночной системе хозяйствования.

Успех рыночных реформ, как кажется, будет зависеть от изменения самой системы трудовых отношений, в том числе, от отношений распределения по результатам труда. Необходимо, чтобы было незначительное влияние государственного аппарата на функционирование распределительного механизма. Речь, в действительности, идет о том, чтобы постоянный размер заработной платы составлял лишь малый процент совокупной зарплаты. Остальная же ее часть будет формироваться из прибыли предприятия и соответствовать той величине зарплаты, которая позволит обеспечить достойный уровень жизни.

Необходимо заметить, что в условиях перехода к рыночным отношениям интенсификация производства будет прямо пропорционально связана с возрастанием прибыли, а значит и материальным стимулированием. Это объясняется тем, что личная материальная заинтересованность работника в конечном результате деятельности предприятия является главной формой возникновения и развития каких-либо отношений, причем безотносительно к формам собственности на средства производства. В конечном итоге это приводит к дальнейшему обогащению содержания материальной заинтересованности. В условиях рыночных отношений устанавливается неразрывная связь стимулирования с материальной заинтересованностью работника в постоянном улучшении общих результатов хозяйственной деятельности производственного коллектива предприятия (фирмы).

Поэтому в рыночной системе хозяйствования оправданным является повышение роли материального стимулирования из прибыли, поставив эту часть зарплаты в прямую зависимость от трудового вклада.

Таким образом, роль той части прибыли, которая остается в распоряжении предприятия (фирмы), многократно возрастает. Именно она становится основным источником и заработной платы и финансирования всех сторон деятельности предприятия (фирмы). Другими словами, прибыль выполняет функцию связи хозяйственных результатов деятельности первичной ячейки экономической системы с механизмом коллективных форм оплаты труда за конечный результат.

Общественные фонды потребления (ОФП) это форма распределения продуктов и услуг существовавшая в советской экономической системе. ОФП представляют собой совокупность материальных и духовных благ, предназначенных для совместного удовлетворения потребностей (образовании, медицине, культуре) и содержания нетрудоспособных. Особенностью ОФП является то, что они распределяются среди всех членов общества, а не только среди работающих. Как правило, распределение части средств ОФП состояло из двух частей. Одна часть распределялась в виде денежных выплат (пенсии, пособия, стипендии), а другая выражалась в предоставлении бесплатных услуг населению (содержание больниц, школ, учебных заведений, детских учреждений и т.д.). Доступ любого члена общества к ОФП осуществляется при двух условиях: необходимости удовлетворения определенных потребностей и участия в общественном труде.

Необходимо отметить, что в ряде развитых стран капиталистической системы сфера социальных услуг (здравоохранение, образование, культура), финансируется по существу из таких же общественных фондов, образуемых государством (например, Швеция). В России, особенно в советское время, эта система страдала существенными недостатками. Так, в частности, стало известно, что ОФП были крайне малы для эффективного решения задач, возлагаемых на них. Это объяснялось тем, что ОФП не были напрямую связаны с материальным производством и поэтому их объемы формировались по остаточному принципу. По своей сути ОФП должны были быть основой реализации социальной политики в советском обществе. В действительности вся социальная сфера систематически недополучала средств, значительно меньшие расходы шли в здравоохранение, образование и культуру. Это привело к тому, что показатели услуг, финансируемые из ОФП, в нашей стране значительно уступали аналогичным показателям большинства развитых стран. ОФП не обеспечивали выравнивание доходов населения. В годы экономических реформ, как известно, произошел переход от бесплатного в прошлом удовлетворения потребностей населения к платным формам обслуживания, которые прежде предоставлялись за счет ОФП. Таким образом, произошел еще один вычет из необходимого продукта работников что, как следствие, это лишило ОФП социально-экономической основы. Поэтому возрождение ОФП, возможно, в иных формах, является одной из главных задач в новых условиях хозяйствования.

Итак, если в советской экономической системе оплата по труду являлась основным источником формирования доходов (около 70\% всех доходов трудящихся), то в условиях перехода к рыночной экономике заработная плата будет зависеть от многообразия форм хозяйствования, от той или иной формы собственности (государственной, частной, кооперативной, акционерной и так далее). Именно этот фактор будет детерминирующим в определении конкретной формы зарплаты. В этих условиях определяющим и единым для всех должно быть условие, когда зарплата становится действительно количественным выражением необходимого продукта работника. Это возможно в условиях становления рыночных отношений, когда все трудоспособное население общества будет представлять «рыночную силу» на рынке труда независимо от хозяйственной или социальной сфер применения этой рабочей силы.

Сегодня российская экономика находится в состоянии погружения в рынок, и здесь обнаруживаются некоторые тенденции, в частности, ослабла роль государства в установлении систем и форм оплаты труда. Это связано с сокращением госсектора и децентрализацией в управлении экономикой. Все более устойчивой становится тенденция снятия всяких ограничений величины заработной платы, если источники этого увеличения не противоречат законодательству о труде. Формы и системы оплаты труда, премии, надбавки, вознаграждения решаются предприятиями самостоятельно, причем индивидуальная заработная плата не ограничивается и регулируется только подоходным налогом.

Характерный признак рыночных отношений: жесткая связь оплаты труда с его затратами и результатами все больше проявляется в новых хозяйственных условиях.

Если в прошлые годы распределение труда и средств производства осуществлялось, главным образом, на макроуровне, с определенной ориентацией на потенциальные потребности производства и общества, естественно без учета быстро изменяющихся потребительских интересов и платежеспособного спроса на отдельные виды товаров, то в условиях рыночной системы хозяйствования ситуация в корне меняется. Производители вынуждены ориентироваться на конкретного потребителя и учитывать его интересы, что обеспечит им реального покупателя. Именно спрос рождает предложение и становится реальной и единственной целью для производителя. Механизм реализации этой цели перемещается с макродо микроуровня, до уровня экономически свободных предприятий и индивидуальных производств.

В условиях все более глубокого врастания в рыночную экономику будет явно прослеживаться, и это уже видно сегодня, реализация принципа распределения совокупного продукта между работниками по количеству и качеству сложного труда, с одной стороны, и с другой будет необходимо осуществляться принцип распределения по капиталу.

Нет необходимости говорить о том, что переход к рыночной экономике российского общества означает возникновение отношений частнокапиталистической собственности на средства производства и их воздействие на характер распределения создаваемого продукта, где присвоение стоимости этого продукта «безразличен к его потребительской стоимости», является основополагающим отношением распределения в буржуазном обществе. В обществе с рыночной экономикой все также происходит использование стоимостной формы доходов и общественного богатства с целью максимального присвоения нетрудовых доходов, посредством широкого использования денежной нормы капитала. Капитал, таким образом, становится господствующей силой нового рыночного общества, которая в равной мере обнаруживает себя как в сфере распределения, так и в сфере обмена создаваемого общественного продукта и каждой его части.

Переход к рыночной экономике в России обусловлен глубокими кризисными явлениями политического, экономического и социального характера. Наблюдается стремительный процесс дифференциации общества на бедных и богатых. Возрастание доходов одной части населения приводит к обнищанию другой. В этих условиях важное значение приобретает государственное регулирование распределительных механизмов в обществе, а именно: нормированного распределения, для обеспечения минимального потребительского бюджета, а также индексация доходов населения. Заботу об индексации доходов, пенсий, пособий, стипендий, зарплаты работников бюджетных организаций должно взять на себя непосредственно государство.

Распределительные отношения это феномен экономики, но в основе этих отношений лежит определенный регулирующий их социальный механизм. Управленческий аппарат, представленный различными социальными группами, взаимодействующими между собой, может выступать социальным механизмом, который влияет на характер распределения материальных благ в обществе. И это особенно просматривается в переходный период, когда в обществе лишь становятся новые производственные отношения. От политической и экономической ориентированности социальных групп правящей элиты во многом зависят принципы распределения и благополучие населения страны.

Из сказанного следует, что распределительные отношения -это и социально-экономическая категория, предоставляющая собой образец влияния социальных регуляторов (через распределительные механизмы в обществе) на развитие экономики. Влияние распределительных отношений, как одного из социальных регуляторов, на экономику России, на данном этапе, осталось практически не изученной.

Если исходить из тезиса о том, что распределение определяет долю общественного продукта и национального дохода непосредственно выделяемую членам общества для удовлетворения их личных потребностей, то сразу возникает вопрос: кто и как его распределяет?

Ответ на этот вопрос следует начать с рассмотрения того факта, что распределение обладает двойственностью. С одной стороны, оно выступает как механизм, который регулируется государством, с другой стороны как механизм, который сам является социальным регулятором. Это важное, с методической точки зрения, замечание, позволяет выявить социальную сущность распределительных отношений.

Рассмотрим более детально вариант государственного регулирования распределением общественного продукта. Напомним, что государственное регулирование это ни что иное как система, приводящая в соответствие общенациональные интересы государства с интересами хозяйствующих субъектов и населения в достижении целей общественного развития.

Сам распределительный механизм формируется в рамках тех производственных отношений, которые существуют в той или иной общественно-политической системе. В условиях перехода к новой экономической системе происходит трансформация и механизма распределения, на который воздействуют два фактора:

•Форма собственности на средства производства;

• Способ координации хозяйственной деятельности субъектов общественного производства.

Государственное регулирование распределительным процессом в условиях реформирования экономической системы предполагает как формирование отношений собственности, так и самой системы управления экономикой в целом.

В работах известного немецкого экономиста В. Ойкенса отмечается, что в современной индустриальной экономике крайне затруднительно решить проблему распределения. Он выделяет в мировой практике три метода политики распределения. Первый метод связан с распределением социального продукта, осуществляемый с помощью нормирования. Второй связан с экономической политикой, предоставляющей рынкам рабочей силы возможность формирования заработной платы, что в конечном итоге привело к возникновению различных форм рынка. Третий связан с переговорным процессом между работодателями и рабочими под руководством государственных органов по поводу увеличения заработной платы. По мнению В. Ойкена, заработная плата, как одна из форм распределения, является одновременно и доходом (для рабочих) и издержками (для работодателей). Как элемент издержек заработная плата определяет планирование и регулирование хозяйственного процесса отдельных предприятий. Как доход заработная плата влияет на распределение социального продукта, поскольку обеспечивает покупательную способность населения. Поэтому, заключает В. Ойкен, регулирование экономики и распределение социального продукта тесно взаимосвязаны между собой, правда, по-разному, в зависимости от формы экономического порядка.

В новых условиях хозяйствования все в большей степени субъектом хозяйствования, а значит и субъектом распределения ресурсов и доходов, становятся носители собственности. Однако и в этих условиях государство продолжает оставлять за собой регулирующую функцию, правда, степень государственного регулирования осуществляется дифференцировано, в зависимости от уровня регулирования. Выделяется несколько уровней: федеральный, региональный, отраслевой и уровень предприятия.

На федеральном уровне особый интерес представляет выравнивание бюджетов субъектов федерации как механизм перераспределения материальных благ и метод государственного регулирования в бюджетно-финансовой системе России. Рассмотрим более подробно действие этого механизма.

Механизм бюджетного выравнивания является одним из краеугольных камней системы бюджетного федерализма, и от того, в какой мере адекватно удается решать в той или иной бюджетной окраске проблему выравнивания, в значительной мере зависят экономические успехи страны в целом. Федеративный характер государственного устройства и его многонациональность накладывают дополнительный отпечаток на процедуру решения данной проблемы. Проблемы финансового выравнивания, или устранения межрегиональных финансовых диспаритетов, как правило, могут рассматриваться в двух аспектах. Первый связан с ликвидацией или хотя бы сокращением диспаритетов в краткосрочном аспекте, под которым обычно понимается текущий финансовый год. Речь идет о перераспределении части валового внутреннего продукта через федеральный бюджет в бюджеты низкодоходных регионов, с целью повышения уровня государственного потребления в этих регионах на приемлемом для страны в целом уровне.

Второй аспект проблемы ликвидации межрегиональных диспаритетов предполагает задействование в рамках межбюджетных отношений моделей и механизмов, нацеленных на активизацию экономического развития в отсталых регионах, на стимулирование администрации регионов к активным действиям по экономическому и социальному развитию территории, на привлечение дополнительных инвестиций на эти территории.

Процесс реформирования бюджетно-финансовой системы России применительно к отношениям реального федерализма происходит в условиях доминирования финансовых и бюджетных отношений, сложившихся в рамках административной системы управления. Существенным фактором, влияющим на процесс становления бюджетного федерализма, является сложившаяся к началу экономической реформы дифференциация различных регионов. Разброс фондов территориальных бюджетов в расчете на душу населения составляет более 14 раз. В настоящее время, наиболее острым для российской бюджетной системы являются следующие проблемы:

1. Проблема распределения наличной налоговой базы между бюджетами всех уровней государственной иерархии, начиная с местных и кончая Федеральным бюджетом;

2. Проблема распределения функций по финансированию тех или иных расходов между субъектами Российской Федерации и Федерацией в целом и проблема перегруппировки расходной части неконсолидированного бюджета;

3. Проблема краткосрочного и досрочного финансового выравнивания доходов бюджетов субъектов Федерации;

4. Проблема существования параллельно государственному бюджету системы внебюджетных доходов и ее влияние на перераспределение доходов и расходов между субъектами Российской Федерации и на региональное развитие как таковое.

Мировой опыт выравнивающего программного финансирования выражает последовательность основных этапов развития программирования как важного инструмента государственного регулирования рыночной экономики.

В ходе развития программных методов государственного регулирования обозначились два основных подхода в их использовании для решения стратегических задач межрегионального выравнивания.

Первый подход базируется на решении задач межрегионального выравнивания в узком смысле. Имеется в виду выравнивающее программное финансирование как таковое, нацеленное непосредственно на выравнивание уровней экономического развития, доходной базы и т.д. Во главу угла здесь ставится межбюджетное перераспределение доходов, способствующее преодолению необоснованных различий в уровне развития финансового потенциала регионов и на этой основе обеспечивающее равные финансовые возможности в потреблении стандартного набора социально-значимых услуг на территории страны.

Второй подход базируется на широкой трактовке самого понятия «выравнивание», который, наряду с компонентами первого подхода включает в себя элементы долгосрочного выравнивания, возникающее в том числе и опосредованно при реализации иных целей. Речь идет о разработке и реализации комплекса долгосрочных мероприятий по сглаживанию существенных различий в уровне социально-экономического развития на территории страны, преодолении региональных диспропорций в уровне развития производственной и социальной инфраструктуры и т.д. Межрегиональное выравнивание финансовых возможностей обеспечения населения стандартным набором услуг при этом выступает как следствие реализации программных мероприятий социально-экономической, производственной направленности.

К числу программ, непосредственно не нацеленных на долгосрочное экономическое выравнивание, но которые тем не менее несут в себе элементы как краткосрочного, так и долгосрочного выравнивания, можно отнести значительные по объему и разнообразные по целям программы социальной направленности, которые, как правило, охватывают все субъекты федерации, независимо от уровня их экономического развития и бюджетной обеспеченности. Отличительным свойством большинства из этих программ является распределение средств федерального бюджета между субнациональными образованиями на подушевой основе. Эти программы в значительной мере имеют своей целью текущее выравнивание доходов или поддержание определенного класса расходов на приемлемом для страны уровне.

В решении стратегических задач межрегионального выравнивания в широком смысле важное место занимают общегосударственные (федеральные) под общим названием «программы развития».

Программы развития разрабатываются, как правило, для группы регионов различных масштабов и уровней административно-территориального (национально-государственного) устройства. В основе объединения общность ресурсной базы, включая природные, производственные, экономические, людские и иные виды ресурсов, и проблем, связанных с ее использованием. Программы развития носят стимулирующий характер, направлены, прежде всего, на создание производственной и социальной инфраструктуры, необходимой для эффективного использования имеющихся на данной территории ресурсов.

Более выраженную выравнивающую направленность обычно имеют комплексные региональные программы, которые разрабатываются с целью системного решения проблем регионов особого рода, относимых к категории неблагополучных или регионов бедствия. При этом критерии неблагополучия, обусловливающие необходимость государственной поддержки в форме комплексной программы, могут различаться в зависимости от общего уровня развития, национальных и геополитических особенностей и сложившейся экономической структуры каждой конкретной страны.

Вместе с тем можно выделить ряд общепризнанных характеристик неблагополучия регионов, наличие которых становится побудительным мотивом для специальной программной проработки, среди них резкие изменения в экономике вследствие чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий; устойчиво высокий уровень безработицы; низкий уровень доходов на семью; закрытие крупных структурообразующих производственных объектов и т.д.

Существующая практика позволяет выделить три основные схемы движения централизованных бюджетных средств на финансирование названных программ через центральные министерства и ведомства, их территориальные подразделения; через специально созданные структуры управления программами (региональные комиссии, администрации); через правительственные корпорации, которые полностью отвечают за выполнение программы и сочетают функции управления с непосредственной хозяйственной деятельностью по осуществлению программных работ.

Первая из названных систем, как правило, не предполагает непосредственного участия бюджетов нижестоящих органов власти в перераспределении средств из центрального бюджета. Две последние могут предусматривать целевое перечисление средств в субнациональные бюджеты. Чаще всего такой механизм финансирования используется при реализации крупномасштабных программ развития, например, комплексных программ развития неблагополучных регионов. В историческом аспекте по большинству стран с федеративным устройством просматриваются следующие отчетливые тенденции в «жизненном цикле программ»:

• При возникновении или оформлении той или иной проблемы (необходимость поддержки детей-инвалидов, необходимость строительства дорог определенного класса, необходимость защиты лесов и лесонасаждений и т.д.) возникает и оформляется самостоятельная программа с той или иной долей региональной составляющей;

• Период развития программы, с финансовой точки зрения, как правило, связан с усложнением и детализацией механизма ее финансирования, условий выделения средств, усложнением системы контроля за использованием средств и т.д.;

• Накопление разнообразных программ, близких по целям или по реципиентам, формирует тенденцию к объединению ряда программ, с точки зрения их финансирования, в блоки, возникают блочные программные гранты;

• Поскольку механизмы финансирования и контроля за использованием блочных грантов тоже имеют тенденцию к усложнению и возрастанию расходов по обслуживанию таких грантов, на базе блочных грантов зачастую формируются мегаблочные гранты.

Модели межбюджетных отношений в рамках государств федеративного типа при финансировании различных программ, содержащих выравнивающие компоненты, могут различаться весьма значительно. Так, если в США различные гранты могут поступать из федерального бюджета в бюджеты штатов и непосредственно в местные бюджеты, при этом бюджеты штатов могут выполнять чисто передаточную функцию, то есть получать средства для дальнейшей передачи их в местные бюджеты, то для Канады данная схема принципиально невозможна.

Выше были описаны действующие в различных странах схемы финансового выравнивания. Отдельные черты описанного финансового выравнивания были присущи и Советскому Союзу, России. Вплоть до 1994 года финансовое выравнивание не имело самостоятельно оформленной нормативной базы, специфической формулы выравнивания или специального механизма. Значит масштабы перераспределения финансовых ресурсов между всеми уровнями бюджетов, наличие встречных потоков, наличие мощных центробежных тенденций в этот период и сложившиеся на региональном уровне традиции автаркизации не позволяли поставить вопрос о финансовом выравнивании как таковом. Принципы финансового выравнивания, права на получение трансфертов выравнивания практически не дискутировались. Финансовое выравнивание достигалось в большей или меньшей степени в итоге длительных согласований и закулисных переговоров и на практике сводилось к покрытию недостатка собственных средств у территориальных бюджетов.

Первая серьезная заявка на оформление некоего механизма финансового выравнивания была сделана в 1993 г., когда при предоставлении централизованной финансовой помощи был продекларирован принцип минимального бюджета. Исходя из этого принципа, предполагалось гарантировать бюджетам субъектов федерации за счет корректировки нормативов отчислений от федеральных налогов и различного рода доходов в размере, необходимом для покрытия минимального уровня потребностей в расходах. Для этих целей были дифференцированы нормативы отчислений от НДС в бюджеты субъектов федерации (в пределах от 20 до 50\%) и задействовался широкий спектр дотаций, субсидий и субвенций. Результатом данного подхода явилось установление практически индивидуальных нормативов отчислений от НДС при постоянной тенденции к их пересмотру и нестабильности фактических поступлений сумм субвенций и иных форм финансовой помощи.

С 1994 г. в Российской Федерации стала применяться принципиально новая система финансового выравнивания, переход к которой ознаменовал собой качественный скачок в развитии модели российского бюджетного федерализма. Модель финансового выравнивания, сформированная при разработке федерального бюджета на 1994 г., была с значительными изменениями распространена и на 1995 г. и фактически составила основу соответствующего блока расчетов федерального бюджета на 1996 г.

Действующее положение, регулирующее порядок предоставления трансфертов за счет фонда финансового выравнивания, предполагает выделение двух категорий субъектов федерации, имеющих право на получение трансфертов. Это, во-первых, регионы, «нуждающиеся в поддержке», чей бюджетный доход на 1 человека в предшествующем разработке бюджета году был ниже среднероссийского показателя. Во-вторых, это регионы, «особо нуждающиеся в поддержке», чьи бюджетные доходы даже при наличии трансфертов по первой позиции (или без нее) недостаточны для финансирования текущих расходов базового года, скорректированных на дополнительные расходы в плановом периоде, предусмотренные законодательством Российской Федерации. В этих расчетах учитываются доходы и расходы бюджетов закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО).

Распределение средств Фонда на две части (трансферты нуждающимся и трансферты особо нуждающимся) определяется в плановом периоде исходя из плановых сумм трансфертов всем регионам по двум статьям. Применяемая для расчетов формула предполагает выравнивание текущих доходов бюджетов субъектов федерации до 95\% среднедушевых доходов по Российской Федерации и корректировку их на поправочный коэффициент, который рассчитывается как отношение бюджетных расходов на 1 человека по экономическому району к среднему по всем регионам.

Формула расчета трансферта бюджету субъекта федерации, нуждающемуся в поддержке, выглядит следующим образом:

Трн = К х [(СДЦБф х 0,95) ДДБрн] х Нрн, где

Тррнтрансферт бюджету региона, нуждающегося в поддержке;

К повышающий, если он выше единицы (понижающий, если он ниже единице) коэффициент расходов;

0,95 поправочный коэффициент по доходам в целях стимулирования регионов в изыскании резервов увеличения доходов.

Имеющийся почти двухгодичный опыт использования данной формулы выявил некоторые из наиболее существенных ее недостатков.

Выше уже отмечалось, что формирование и распределение по регионам средств данного фонда определяется процентными соотношениями. Это в свою очередь приводит к тому, что субъекты федерации в течение года хронически находятся в состоянии неопределенности, поскольку крайне затруднительно определить, какую именно долю доходов того или иного регионального бюджета реально составит трансферт.

Сюда не входят результаты уточнения бюджетов территорий и финансирования федеральных программ и ЗАТО, бюджетные ссуды, дотации и субвенции, расходы по формированию регионального фонда зерна и финансовую помощь (на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций из резервного фонда Президента и Правительства, по линии поддержки районов Крайнего Севера, финансирование мероприятий по ликвидации последствий радиационных аварий и др.). Почти все перечисленные средства предоставлены регионам на безвозвратной основе.

В результате, несмотря на то, что основные дискуссии относительно проблем бюджетного выравнивания сегодня ведутся вокруг схемы распределения средств из фонда финансовой поддержки регионов, вопрос о механизме межбюджетных отношений остается пока незначительным.

Используемая формула практически не учитывает объективно сложившуюся дифференциацию расходов бюджетов различных субъектов федерации в рамках одного и того же экономического района, а в ряде случаев эта дифференциация весьма существенна.

В расчетах заложен принцип выравнивания до 95 \% среднего по Российской Федерации уровня доходов, что само по себе отсекает от выравнивания по статье «нуждающиеся» большую часть регионов Сибири и Дальнего Востока. Среднедушевые бюджетные доходы здесь существенно выше средних для страны в целом, но при этом недостаточны для покрытия сложившегося круга текущих расходов. В результате подавляющая часть этих регионов относится к регионам-реципиентам трансфертов по разделу «особо нуждающиеся».

Существенным недостатком действующей системы бюджетного выравнивания является то, что она слабо учитывает текущую ситуацию в народном хозяйстве страны и регионах. Ряд субъектов федерации, которым по закону о бюджете была оказана поддержка, по реальным результатам своего развития оказались среди территорий, имеющих существенно более высокий, чем среднероссийский, уровень бюджетной обеспеченности в расчете на душу населения. В ряде регионов сложилась и обратная ситуация, когда субъекты федерации не вышли на среднероссийский уровень по бюджетной обеспеченности, но тем не менее не получали трансфертов из фонда финансового выравнивания (Московская, Рязанская, Нижегородская, Липецкая области и др.).

Финансовое выравнивание в российских условиях должно представлять собой не непосредственное выравнивание доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, а выравнивание финансовых возможностей субъектов федерации предоставлять жителям этих регионов примерно равный спектр и уровень государственных услуг. Поскольку Россия это единое государство, именно оно в лице Федерального правительства должно гарантировать всем гражданам Российской Федерации, независимо от того, в каком именно регионе они проживают, примерно равный уровень государственных услуг при сравнительно равном уровне налогообложения.

Государственное регулирование процессами распределения обнаруживается по сути на всех уровнях, однако в данном случае в нашу задачу входит рассмотрение элементов государственного регулирования на высшем уровне, что и было показано, и на низшем уровне на уровне отдельных предприятий.

Ярким примером государственного регулирования распределения является экономическая реформа 1965 года, согласно которой распределение материальных благ не прямо определяло отношение между работником и обществом, а через его деятельность на конкретном предприятии. В этом случае заработная плата стала рассматриваться как доля работника в доходе предприятия. Суть такого подхода состояла в том, что заработная плата стала выражать отношение работающих с предприятием. А это означало, что заработная плата становилась частью стоимости продукта, созданного на этом предприятии, одна его часть гарантировалась обществом, а другая доходом предприятия. В рассматриваемом случае государством была предпринята попытка воздействия на систему трудовых отношений, в частности, в отношении распределения по результатам труда. В рыночной экономике за государством будет оставлена минимальная возможность регулирования распределительным механизмом, тогда как права предприятия будут расширены.

В тоже время государственное регулирование все в большей степени перемещается в социальную плоскость, связанную с социальной защищенностью каждого человека, посредством перераспределительных отношений, формируемых государством в пользу нетрудоспособной части населения.

И еще об одном хотелось бы сказать, в части государственного регулирования распределением материальных благ, государство через распределение регулирует социально-классовую структуру общества.

Примером тому может служить переход российского общества к рыночной экономике, в котором перераспределение общественного продукта привело к дифференциации общества на богатых и бедных. На макро уровне государство само является объектом и субъектом глобального распределительного процесса. Поскольку этот процесс в основном завершился, (имеется в виду этапы приватизации), темпы приватизации снизились, однако перераспределение собственности продолжается на более низком: меди и микро уровнях. В результате резкая поляризация общества по признаку владения собственностью не привела к социальной стабильности, поскольку в обществе пока не образовался средний класс (и не стал самым многочисленным), который в развитых западноевропейских государствах, является стабилизирующим фактором.

В работе, несколько ранее, было выдвинуто утверждение о том, что распределительные отношения обладают регулирующей функцией. Являясь продуктом производства, распределение играет определяющую роль в системе общественного воспроизводства. В тоже время оно оказывает активное воздействие на производство: распределение либо способствует производству, либо тормозит его, влияет на темпы и пропорции распределения. Это происходит в результате отношений, которые возникают между работодателем и работником по поводу распределения количества общественного продукта. Именно стимул, который кроется в механизме распределения и является главным двигателем производства (если стимул не удовлетворяет работника, его производственная активность низка, когда стимул очевиден и работник удовлетворен этим его активность повышается).

Однако следует заметить, что высокая степень неудовлетворенности работников заработной платой и соответственно механизмом распределения общественного продукта, может привести к росту социальной напряженности в обществе. Неэффективный распределительный механизм может быть причиной формирования негативного общественного мнения не только о способах распределения материальных благ, но и о всей общественно-политической системе, которое в конечном итоге может привести к социальному взрыву. В тоже время социальному взрыву может предшествовать переговорный процесс, регулирующий отношения между работодателями и работниками по поводу оплаты труда. В этом проявляется регулирующая функция распределительных отношений.

Подводя итог вышесказанному, отметим, что государственное регулирование распределением материальных благ в обществе -это ничто иное как функционирование человеческого фактора в системе хозяйствования, действие социального механизма регулятивного характера в экономической сфере. Реальное проявление социальной функции можно видеть в заработной плате, как форме распределения созданного продукта. Заработная плата воспитывает потребность в труде, развивает интерес к творчеству, содействует развитию личности и т.д. Другими словами, социальные функции распределения выражаются в ее разностороннем воздействии на важнейшие социальные процессы, происходящие в обществе.

 КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Как вы считаете, к чему привело ослабление роли государства в установлении систем и форм оплаты труда?

2. Что, на ваш взгляд, определяет сущность распределительных отношений?

3. Какая роль отводилась ОФП в распределении общественного продукта в советское время?

4. Какие два фактора воздействуют на механизм распределения в рыночной экономике?

5. О каких методах политики распределения говорил В.Ойкен, когда рассматривал проблему распределения в современной индустриальной экономике?

6. Что вам известно о программных методах государственного регулирования регионального финансирования?

ЛИТЕРАТУРА К ТЕМЕ

1. Алапаев М.О. Экономические формы соответствия меры труда и меры потребления. М.,1989.

2. Акназарова Ж.К. Диалектика развития распределительных отношений при социализме. М.,1989.

3. Анферова Н.М. Закон распределения по труду и проблемы его использования в сфере прикладных исследований и разработок. Л., 1985.

4. Белоусова Л.А. Отношения распределения жизненных средств: политико-экономический анализ. Л., 1990.

5. Бурак П. Региональные программы социального развития в условиях формирования рынка. Российский экономический журнал, №8, 1996.

6. Ойкен В. Основы национальной экономики. М.,1996.