2. реформирование налоговой системы

2. реформирование налоговой системы

Будучи частью общей системы производственных отношений, налоги одновременно отражают реальные потоки денежных средств в процессе перераспределения не только новой стоимости — национального дохода, но в определенной мере и других частей валового национального продукта. Именно в этом проявляется роль налогов как активного рычага в руках государства по формированию новой эффективной структуры экономики, адекватной рыночной системе хозяйствования. Начавшееся в 1992 г. активное реформирование налоговой системы было направлено прежде всего на решение не стратегических, а текущих задач государства (уменьшение дефицита бюджета, выплата заработной платы бюджетникам, преодоление кризисно-инфляционных тенденций, погашение внешнего долга и его обслуживание и др.). Почти полностью было прекращено финансирование из бюджета НИОКР и наукоемких отраслей. Это консервировало отсталую структуру экономики. До сих пор налоговая система не использует методы, обеспечивающие прилив капитала в наиболее прогрессивные (в соответствии с мировыми тенденциями) сферы деятельности. Положительным является то, что в бюджетах последних лет резко возрастают ассигнования на образование, хотя их величина значительно ниже, чем в ведущих странах с развитой рыночной экономикой. В то же время, очевидно, что будущее развитие — это инновационно-инвестиционный процесс, базирующийся на формировании и использовании совокупного общественного интеллекта.

В решении тактических и стратегических социально-экономических задач налоговой системе принадлежит особая роль. Что же такое налоговая система и каков механизм ее действия?

Налоговая система представляет собой качественно определенную совокупность ряда элементов. В нее входят сами налоги во всем их многообразии, а также взаимосвязи между ними. Важными элементами являются правовое поле налогообложения и органы управления налогообложением. Взаимодействие всех этих звеньев формирует общие интеграционные качества, определяющие эффективность налоговой системы в целом.

Действие налоговой системы реализуется через налоговый механизм, представляющий собой качественно определенную совокупность организационно-правовых норм и методов управления налогообложением. В ходе осуществляемой в России налоговой реформы еще не создан налоговый механизм, отражающий интересы всех субъектов переходной экономики. В целом реформа проводится на базе обоснованных принципов (см. схему 11).

Схема 11. Принципы налоговой реформы

Но гипертрофированная реализация некоторых функций налогов, в частности, фискальной и контрольной, привела к неэффективному функционированию налоговой системы. Об этом свидетельствует хотя бы тот факт, что около половины ВВП производится в сфере теневой экономики. Дело в том, что высокое налоговое давление побуждает российские предприятия к уходу в теневой сектор. Этому способствует также сложившаяся необходимость участия предприятий в наличном коррупционном обороте при взаимодействии с контролирующими органами. Устранение государством такого негативного фактора является важной предпосылкой дальнейшей нормализации экономических отношений.

Налоговая реформа изменила всю систему налогообложения, ее цели и проявление функций налогов. В настоящее время главной проблемой, определяющей действенность системы налогообложения, является оптимизация соотношения выполняемых ею функций. Все они реализуются комплексно, что придает налоговой системе новое качественное содержание, обеспечивая потенциальную возможность реализации основных направлений повышения ее эффективности.

Большое значение имеет переход к возмездной (компенсационной) концепции налогов. В ее основе лежит рассмотрение налогов в качестве платы за услуги, оказываемые государством. Поскольку система общественных услуг расширяется, концепция налоговой возмездности находит все более широкое применение за рубежом. Благодаря этому налогоплательщики вправе ставить вопрос о качестве и полноте оказываемых государством услуг, их адекватности величине налогов (охрана личности и бизнеса, организация управления экономикой и обеспечение ее пропорционального развития, формирование инфраструктурной основы экономического роста, обеспечение интеллектуально-информационной основы развития, качества жизни и решения комплекса социальных задач и т.п.). Такой подход к налогообложению значительно повысит ответственность государства за реализацию его регулирующих функций.

Требуется также более полный учет в налоговом механизме всей системы интересов развивающейся рыночной экономики: государства и общества, предпринимателей и непосредственных работников. Для этого понадобится снижение налогового бремени, возлагаемого прежде всего на юридических лиц, т. е. на предприятия, фирмы, корпорации, а также перехода к дифференцированному налогообложению прибыли в зависимости от уровня рентабельности, значимости отраслей и групп предприятий в обеспечении экономического роста.

Немаловажен и переход от пассивно-конфискационной организации налогообложения к активно-стимулирующей через изменение порядка формирования налогооблагаемой базы и дифференциацию налоговых ставок в зависимости от источников прибыли (например, применение нулевой ставки к прибыли, полученной в данном году за счет снижения себестоимости продукции, что создает стимулы экономить ресурсы, используемые в производстве).

Налоговая система должна ориентироваться не только на решение тактических, но и долгосрочных стратегических задач, связанных с экономическим развитием, охватывающим как повышение темпов роста экономики, так и качества жизни.

Наконец, нужно последовательно руководствоваться требованиями системности, чтобы была единая направленность механизма налогообложения. Это предполагает построение такой налоговой системы, которая при взаимодействии всех ее элементов давала бы интеграционный импульс для развития производства. Словом, общая направленность налоговой системы призвана иметь воспроизводственный характер, способствовать эффективному развитию производственных инвестиций и предпринимательской инициативы.

Все это требует изменения концепции налогообложения в России. Оно должно превратиться в решающий комплексный фактор экономического развития. Налоговую систему необходимо повернуть лицом к интересам производства, стимулируя его рост на основе использования инновационно-инвестиционного типа воспроизводства. Необходим выбор таких ставок налогов, такой базы и механизма налогообложения, чтобы изъятие налогов из прибыли предприятий не приостанавливало развития производства, как это происходит сейчас, а, напротив, создавало дополнительный импульс для его роста.

Мировая практика налогообложения уже давно базируется на положении об эластичной зависимости между уровнем налоговых ставок и объемом дохода, а следовательно, и налоговых поступлений. По мере снижения налоговых ставок усиливается тенденция доходов предприятий к росту. Соответственно растут и поступления налоговых платежей в бюджет за счет возрастания налогооблагаемой базы (объема производства, доходов). Это можно представить следующей кривой:

Примечание: Н — ставка налога. В — размер дохода ,'

График 1. Зависимость налогооблагаемой базы от

уровняналоговой ставки

Кривая Нс — Вп отражает зависимость между изменением налоговых ставок (Н) и ростом базы налогообложения — выручки (дохода) предприятия (В). На отрезке Нс — К снижение налоговых ставок не приводит к существенному росту доходности предприятий. А на отрезке К — Вп на каждый пункт снижения налоговых ставок приходится гораздо большее увеличение темпов роста доходов и налоговой базы. Поэтому коэффициент эластичности — соотношение темпов роста доходов (выручки) и темпов снижения налоговых платежей — на отрезке Нс — К < 1, а на отрезке К-ВП > 1, а в точке К = 1.

Как установлено мировой практикой, максимально возможный уровень изъятия добавленной (вновь созданной) стоимости через налоговую систему, должен находиться в среднем в пределах 33—35\% (тогда как в России он составляет примерно 60\%). Дальнейшее повышение ставок тормозит развитие производства, лишая его источников инвестиций и стимулов, сокращает налоговую базу и ведет к уменьшению налоговых платежей. Снижение же налоговых ставок (до определенного уровня) стимулирует развитие производства и ведет к росту налоговых поступлений. Это наглядно подтвердил новый порядок налогообложения доходов физических лиц, введенный в России с 2001 года. При снижении налоговой ставки до 13\% поступившие в бюджет суммы налоговых платежей возросли более чем в полтора раза.

Необходимость такого методологического подхода подтверждает также общепризнанный вывод американского экономиста Артура Лаффера, построившего кривую зависимости общей суммы налоговых поступлений от величины используемых ставок налогов.

График 2. Кривая А.Лаффера

Приведенная кривая свидетельствует о том, что величина налоговых поступлений (рост налогооблагаемой базы) возрастает до определенного уровня роста налоговой ставки (в среднем, в пределах 35\% изъятия добавленной стоимости).

При дальнейшем росте налоговых ставок налоговые поступления резко сокращаются. Налоговая система, таким образом, должна строиться так, чтобы не препятствовать проявлению предпринимательской инициативы и интереса приложения труда в сфере производства товаров и услуг. К сожалению, российская налоговая система не отвечает этому требованию. Средний уровень изъятия доходов предприятий (добавленной стоимости) составляет в России значительно большую долю, чем в странах с развитой рыночной экономикой, в таких как Англия, США, Германия и др.

В процессе анализа функционирования налоговой системы используют ряд таких понятий, как налогоплательщик, объект налогообложения, налогооблагаемая база, ставка налога, сумма налога, налоговый период и другие. Их толкование достаточно четко дано в Налоговом кодексе РФ. Там же характеризуется порядок установления и взимания налогов. В Российской Федерации устанавливаются следующие виды налогов: федеральные налоги, налоги и сборы субъектов Российской Федерации (региональные) и местные налоги и сборы (см. схему 12). Эти налоги образуют соответствующую финансовую базу для федерального, региональных и местных (муниципальных) бюджетов. Часть федеральных налогов, таких, как налог на добавленную стоимость, налог на прибыль, акцизы и некоторые другие, выступают в качестве регулирующих. Часть их сумм в соответствии с законом РФ о бюджете на соответствующий год может поступать в нижестоящие бюджеты. Часть (доля) налогов субъектов Федерации (региональных) может передаваться в бюджеты местного самоуправления (муниципальные). Это делается для сбалансированности бюджетов по расходам и доходам.

В соответствии с развитием бюджетно-налогового федерализма бюджет каждого уровня власти выступает финансовым обеспечением реализации соответствующих властных полномочий. Следует подчеркнуть, что развитие положительных территориальных пропорций в народном хозяйстве России во многом зависит от формирования доходной базы муниципальных и региональных бюджетов.

Общая номенклатура налогов в налоговой системе составляет сейчас около 30 наименований (см. схему 12). Все виды налогов и сборов устанавливаются соответствующими Законами Российской Федерации. Основным законом, регулирующим налоговые отношения, является Налоговый кодекс Российской Федерации. Это единый нормативно-законодательный акт, охватывающий все процессы налогообложения и налоготворчества, начиная с взаимоотношений налоговых органов и налогоплательщиков, характеристики их прав и обязанностей, и кончая порядком расчетов и уплаты налогов. Налоговый кодекс максимально приближен к закону прямого действия и предусматривает эволюционное преобразование налоговой системы без ее кардинальных изменений. В нем доминирует ориентация на фискальные функции налогообложения, на максимизацию изъятия средств в пользу государства.

Схема 12. Основные налоги российской налоговой системы

Следует отметить, что региональные и местные налоги могут устанавливаться соответствующими органами власти только в пределах перечня и размеров, установленных Федеральным законодательством (Налоговым кодексом РФ) Это положение является основополагающим для централизованного регулирования всей налоговой системы (см. ст. 12, 13, 14 и 15 Налогового кодекса РФ, часть 1). В настоящее время идет активный процесс оптимизации соотношения властных полномочий между федеральными, региональными и местными органами В соответствии с этим изменяется соотношение бюджетов в общем консолидированном бюджете. В 2001 г. оно было соответственно 53\%—42\%—5\%. За последние два года прослеживается тенденция роста доли федерального бюджета в общем консолидированном бюджете.

Анализ доходов федерального бюджета (см. табл 16) свидетельствует о том, что всего четыре налоговых платежа — налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на прибыль предприятий и плата за пользование природными ресурсами — составляют в налоговых поступлениях около 80\%. В общей же величине доходов федерального бюджета общая сумма налоговых поступлений составляет сейчас более 81\%.

Следует учитывать, что структура доходов общего консолидированного бюджета будет несколько иной за счет поступления доходов региональных и местных бюджетов.

Таблица 16

Доля основных налогов в доходах федерального бюджета в 2002 г.

(план)

Примечание. Приводятся только основные федеральные доходы.

Для усиления регулирующей (стимулирующей) роли налогов большое значение имеет их деление на прямые и косвенные. Прямые налоги вносятся непосредственно из доходов конкретного физического или юридического лица. Косвенные налоги, как правило, выступают налогами с оборота, будучи добавкой к цене товара, оплата которой перекладывается на покупателя (потребителя товара или услуги). Если субъект налогообложения (лицо, фактически оплачивающее налог) и плательщик (лицо, которое осуществляет операцию по платежу налога) совпадают в одном лице (физическом или юридическом), то налог является прямым. Если же такого совпадения нет, — то налог косвенный. Так, налог на доходы физических лиц, налог на прибыль относятся к прямым, а НДС и акцизы — к косвенным, так как субъектом обложения выступает здесь конечный потребитель, а предприятие (плательщик налога) лишь вносит налог в бюджет.

В российской экономике преобладают косвенные налоги — НДС, акцизы, налог с продаж и другие. Они составляют в общей сумме поступающих налогов более 70\%. В США соотношение обратное — около 70\% составляют поступления от прямых налогов. Значительное преобладание косвенного налогообложения в России свидетельствует о недостаточной "прозрачности" налоговой системы, ее завуалированное™ и фискальной направленности. Целесообразно в большей мере использовать в российской налоговой системе прямое налогообложение, отвечающее требованиям современных прогрессивных тенденций развития налоговых систем.

Следует также учитывать, что уровень налогов, особенно косвенных, наряду с другими факторами во многом определяет высоту цен. С точки зрения налоговых элементов цену можно, используя соответствующую символику, представить в следующем виде:

где Цро — розничная цена;

Сз — затраты на производство;

Сн — налоги, входящие в себестоимость (например, единый социальный налог и другие — всего 12 налогов);

Фн — налоги, выплачиваемые из финансового результата (например, налог на имущество предприятий и другие — всего 3 налога);

Пн — налог на прибыль и другие налоги, выплачиваемые из прибыли (недоимки по налогам и т.п.);

Пч — чистая прибыль, остающаяся в распоряжении предприятия (прибыль-нетто, выступающая единственной частью валового дохода, остающейся у предприятия);

Акц — акциз (средняя ставка около 40\% по подакцизным товарам); Ндс — налог на добавленную стоимость (ставка 20\% и 10\% по социально значимым товарам по списку правительства);

Нацн — торговая наценка, направляемая на покрытие издержек обращения и налогов;

Нацч — часть торговой наценки, образующей чистую прибыль торговли;

Налпр — налог с продаж.

Одним из основных, общепринятых в цивилизованном мире, принципов построения налоговой системы является однократность обложения. В российской практике используется 2—3-кратное и больше обложение налогом одних и тех же сумм дохода. Например, единый социальный налог фактически выступает налогом на заработную плату (начисления к фонду зарплаты), кроме того, заработная плата облагается подоходным налогом, затем акцизом (по подакцизным товарам входит в облагаемую базу), а затем еще облагается налогом на добавленную стоимость и налогом с продаж. К тому же единый социальный налог входит в налогооблагаемую базу акцизов, а акцизы — в налогооблагаемую базу НДС. И так далее...

Доля налоговых сумм в цене товаров составляет по подакцизным товарам от 60\% до 95\%, а по товарам, в цене которых нет акциза — 30-60\% в зависимости от их видов и величины налоговых ставок. Словом, пора уже всерьез подумать об ограничении многократного обложения, о резком снижении ставок налогов при повторном налогообложении (если без него не обойтись), о более широком использовании нулевых налоговых ставок, как это делается в странах с развитой рыночной экономикой.

Естественно, что уменьшение доли налогов в цене повышает конкурентоспособность товаров. Предприятие имеет возможность наряду со снижением цен увеличить долю чистой прибыли и, таким образом, активизировать инвестиционный процесс. Высокая доля налогов в ценах снижает действенность рыночных рычагов и влияние рыночных факторов на ценообразование (спрос и предложение). Она заставляет производителей изменять ассортимент товаров с целью уменьшения налоговых платежей.

Как уже упоминалось, предпринимательский доход выступает в виде чистой прибыли. Только чистая прибыль остается у владельца капитала и распределяется собранием акционеров. Она направляется на выплату дивидендов, формирование различных резервных фондов, предусмотренных Уставом предприятия или постановлениями правительства. Чистая прибыль наряду с амортизационными отчислениями выступает основным источником инвестиций. Часть ее может быть использована в целях стимулирования работников (система участия в прибыли) и т.п.

Величина чистой прибыли при существующей налоговой системе совершенно недостаточна для нормального развития предприятий. Если оценивать рентабельность по чистой прибыли (соотношение чистой прибыли и всего примененного капитала, который отражается в виде валюты баланса предприятия), то ее уровень в промышленности не превысит 1\%. К тому же большинство предприятий получают символическую чистую прибыль несколько десятков тысяч рублей. В промышленности более трети предприятий убыточны, многие находятся на грани банкротства и лишь 7-8\% предприятий работает нормально. Естественно, что при таком уровне чистой прибыли предприятия не могут нормально развиваться.

Необходимо срочно исправлять такое положение. Роль государства состоит втом, чтобы определить минимальный уровень рентабельности по общей (12—17\%) и по чистой прибыли (примерно 8—10\%) и ориентировать предприятия, используя налоговое стимулирование, на ее достижение.

Все налоги по их отношению к доходам предприятия можно разделить на прогрессивные, когда ставка налога возрастает в зависимости от величины дохода, пропорциональные, когда ставка остается неизменной, и регрессивные, когда по мере роста налогооблагаемой базы ставка налога снижается. В налоговых системах разных стран, в том числе России, используются все эти типы налогов. Например, российский подоходный налог с физических лиц имеет пропорциональное построение (единая ставка — 13\% независимо от дохода). К регрессивным налогам можно отнести единый социальный налог (по мере роста оплаты труда ставка снижается). Налог на землю — прогрессивный (ставка зависит от размера участка земли).