13.2. механизм и законодательная база приватизации

13.2. механизм и законодательная база приватизации

В системе экономических реформ и всего процесса трансформации и преобразования экономического строя России приватизация играет ключевую роль. Приватизация официально началась лишь в 1992 г., в годы же горбачевской перестройки о ней, как правило, не говорилось. Тогда речь шла о коммерциализации, полном хозрасчете, разгосударствлении, трансформации государственной собственности в «коллективную» и т.д. Как полагали Горбачев и многие его сподвижники, «народ против приватизации»1. В декабре 1989 г. бывший премьер-министр СССР Н. Рыжков заявил, что правительство не согласно с «введением частной собственности, включая частную собственность на землю», с «денационализацией государственной собственности в широком масштабе, включая мелкие и средние предприятия».

Подобного рода настроения сохраняются и сейчас, однако ныне они играют несколько иную роль, скрыто присутствуя прежде всего в практике акционирования, сохранения государственных предприятий, создания крупных государственных корпораций и так называемого государственно-частного партнерства.

1 В книге «Августовский путч» (М., 1991. С. 29—30) М. Горбачев пишет: «Я отношусь к людям, которые никогда не скрывали своих позиций, являюсь убежденным приверженцем социалистической идеи... Рассуждая о социализме, мы должны отдавать себе отчет в том, что крах потерпела модель социализма, которая была в нашей стране, а не сама социалистическая идея».

Российская Федерация унаследовала от бывшего Союза ССР огромный имущественный массив. По данным на начало 1990 г., воспроизводимое национальное богатство СССР достигало 2,7 трлн руб. в «дореформенных» ценах. Более 70\% этого богатства приходилось на государственную собственность, которая в то время вообще исключала какие-либо институты республиканской, региональной или муниципальной собственности. Если же в состав национального богатства включить природные ресурсы, то на долю государственной собственности придется не менее 90\% всего национального богатства бывшего СССР. Все это говорит об огромных масштабах задачи приватизации этой собственности.

Общий стратегический план приватизации готовился еще в 1991 г.: первая программа приватизации Правительства РСФСР появилась на свет в мае 1991 г., задолго до гайдаровских реформ. Затем был принят целый пакет законов и постановлений исполнительной власти по приватизации, в том числе «Основные положения программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации в 1992 г.», Закон РФ о приватизации государственных и муниципальных предприятий, Закон РФ об изменениях и дополнениях к Закону о приватизации, постановление Правительства РФ «О порядке введения системы приватизационных чеков в Российской Федерации» и т.п. Наконец, 11 июля 1992 г. российский парламент во втором чтении принял Государственную программу приватизации, которая предусматривала, что главными объектами приватизации должны стать предприятия легкой и пищевой промышленности, строительства и промышленности стройматериалов, производственно-технического обслуживания сельского хозяйства, автомобильного транспорта, общественного питания и бытового обслуживания. В каждой из этих отраслей предполагалось приватизировать 50—60\% всех предприятий. Однако уже через 3 недели вышел Указ Президента, объявивший форсированное преобразование предприятий большинства отраслей промышленности в акционерные общества открытого типа, утверждавший процедуры такого преобразования и в том числе Типовой устав акционерного общества. Затем были приняты еще законы, указы и постановления. В результате была создана необходимая правовая база для широкой приватизации.

1 См.: Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1993 г. // Российские вести.1993. 4 февр.

На практике в нашей стране использовались несколько путей и методов приватизации1. Из всех возможных путей приватизации акцент делался, во-первых, на распродажу мелких предприятий с численностью занятых до 200 человек через аукционы (малая приватизация), во-вторых, акционирование крупных государственных предприятий с числом занятых свыше 1000 человек (большая приватизация), в-третьих, на раздачу всему населению ваучеров с правом их последующего обмена на акции приватизируемых предприятий. Конечно, использовались и иные пути приватизации, но они были не столь типичными. Среди главных методов приватизации отметим следующие шесть:

продажа акций предприятий и фирм;

продажа предприятий на аукционах;

продажа предприятий на коммерческих конкурсах;

продажа предприятий на инвестиционных конкурсах;

продажа собственности ликвидируемых предприятий;

сдача в аренду.

При акционировании государственных предприятий коллективам предлагались на выбор три варианта приватизации.

Вариант 1. Рабочим предоставляется право безвозмездно получить 25\% привилегированных и купить еще 10\% обыкновенных акций на льготных условиях (за чеки). В дальнейшем рабочие и администрация могли также безвозмездно получить еще 10\% акций, которые резервировались в фонд акционирования работников предприятий (ФАРП). Администрация предприятий была вправе приобрести 5\% акций. Оставшиеся 50\% акций могли свободно продаваться на рынке, в том числе (по обязательной квоте) на чековых аукционах.

На такой вариант согласились коллективы примерно 16\% акционируемых предприятий.

Вариант 2. Трудовому коллективу предоставлялось право покупки контрольного пакета акций, который составлял 51\% всех обыкновенных акций. К этому можно было добавить еще 5\% акций, взятых из ФАРП по завершении чекового аукциона.

Второй вариант оказался самым популярным, его выбрали около 80\% всех акционируемых предприятий. На практике многие трудовые коллективы приобретали не 51, а до 71\% акций, освобождая для свободных аукционов за ваучеры не более 10\% акций.

Вариант 3. Руководящие работники заключали договор на реконструкцию и реорганизацию предприятия, получали под это 20\% акций и право на дальнейшее инвестирование, а 50\% акций поступало в свободную продажу.

Отметим, что третий вариант — самый прогрессивный, хотя его избрали лишь 2—3\% акционируемых предприятий. По существу, в нем оказались заинтересованы лишь окончательно устаревшие заводы, находившиеся на грани банкротства, или не завершенные строительством и, следовательно, не выпускавшие никакой продукции.

Все сказанное свидетельствует о том, что трудовые коллективы акционируемых предприятий получали огромные льготы, которых не было ни у одной другой социальной группы населения. К сожалению, эта социальная несправедливость заложена в самом механизме приватизации и не может быть компенсирована никакими ваучерами. Появилась даже грустная шутка: рабочий класс опять «обгегемонил» весь народ. Практически трудовой коллектив в ходе аукциона всегда мог предложить цену большую, чем конкурент, потому что с учетом всех льгот заплатит лишь 2/3 объявленной цены. А в результате главная цель приватизации — получить компетентного, энергичного хозяина, полностью ответственного за эффективность и конкурентоспособность производства, — не достигалась. Она могла быть достигнута лишь после осуществления ряда переходов собственности, ряда ее итераций.

Помимо приватизации промышленных и иных предприятий с течением времени серьезно продвинулось решение вопроса о приватизации земли. Президент России еще в октябре 1993 г. подписал Указ «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России», в соответствии с которым государство гарантировало неприкосновенность и защиту прав собственников земли. Указ разрешал всем российским юридическим и физическим лицам, владеющим земельными участками, распоряжаться ими по собственному усмотрению: продавать и покупать, передавать по наследству, дарить, сдавать в залог, аренду, обменивать, передавать земельный участок или часть его в качестве взноса в уставные фонды различных предприятий.

Помимо законодательной, или правовой, базы был создан и организационный механизм приватизации. Прежде всего были образованы специальные государственные организации, обеспечивающие общее руководство процессом приватизации. Это Госкомимущество РФ, выполнявшее организационно-правовые функции, и Российский фонд федерального имущества (РФФИ), на который были возложены исполнительные функции. Оба ведомства помимо центрального аппарата в Москве имели на местах территориальные структуры, соответствующие комитеты на уровне республик Федерации, областей и городов.

Наряду с этим были организованы инвестиционные институты, специализирующиеся на услугах по организации первичного размещения ценных бумаг приватизируемых предприятий (консалтинговые и брокерские фирмы, инвестиционные компании и банки), а также инвестиционные институты, выступающие опосредующим звеном, аккумулирующим сбережения для их последующего инвестирования (инвестиционные фонды и фирмы). Созданы разнообразные организации по купле-продаже приватизируемых объектов (аукционы, инвестиционные торги, международные тендеры и др.), а также структуры организованного рынка ценных бумаг (фондовые биржи, фондовые отделы товарных бирж, инвестиционные компании и корпорации).

Целью организации такого механизма приватизации было создание рынка капитала. Однако законодательная база, регулирующая создание и функционирование частных предприятий и фирм, была слабой, недостаточно проработанной. Тем не менее к 1994 г. доля государственного сектора в ВВП страны снизилась до 38\%, доля приватизированных предприятий составила 37, а изначально частных предприятий — 25\%.

Чековой приватизацией по существу закончился первый этап приватизации в России. После 1 июля 1994 г. начался ее второй этап. Суть этого этапа состоит в том, что предприятия теперь стали приватизироваться непосредственно за деньги. В «Основных положениях государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года», опубликованных летом 1994 г., названы основные цели приватизации государственных и муниципальных предприятий на данном этапе:

повышение эффективности российской экономики в целом и деятельности отдельных предприятий;

формирование широкого слоя частных собственников и содействие процессу образования стратегических частных собственников;

привлечение в производство инвестиций, в том числе иностранных;

социальная защита населения, и в том числе прав частных собственников (акционеров).

Предусматривались следующие виды конкурсов по проведению денежных торгов (продажа акций акционерных обществ): инвестиционные, коммерческие, аукционные. Предприятие продавалось тому, кто предлагал за него самую высокую цену. Все предприятия, подлежащие продаже, распределялись по группам исходя из их экономического состояния и условий приватизации. Судьба объектов федеральной собственности определялась решением Правительства или Госкомимущества. Предприятия, отнесенные к разряду муниципальной собственности, продавались по решению органов власти. Местные комитеты Госкомимущества и РФФИ обязаны были детально разбираться в обстановке, оказывать квалифицированную помощь местным властям.

Результатом второго этапа приватизации явилось дальнейшее сокращение доли государственного сектора в ВВП страны. В 1996 г. она снизилась до 23\%, доля приватизированных предприятий возросла до 39, а изначально частных — до 38\%. Однако задача получения значительных доходов от приватизации, равно как и задача привлечения инвестиций и реструктурирования предприятий, как и на первом этапе, решены не были. Решалась иная задача: перейти от социализма к капитализму при минимуме социальных конфликтов в обществе, т.е. прежде всего политическая задача. Таким образом, процесс приватизации определялся в первую очередь политическими, а не экономическими мотивами («95 против 5», как потом скажет А. Чубайс).

После 1996 г. приватизация в России вступила в третий этап своего развития. В отличие от первых двух этапов (безденежного и денежного) этот этап получил название остаточной, или выборочной (селективной), приватизации, когда приватизации подвергаются крупные, дорогостоящие предприятия по специальному решению правительственных органов.

Темпы приватизации по мере ее продвижения вширь стали сокращаться. Более того, приватизация как составная часть экономических реформ вообще стала терять свое значение, поскольку практически оказалась в существенной мере выполненной. На передний план выдвинулись другие задачи, а именно совершенствование корпоративного управления, реструктурирование приватизированных предприятий, контроль со стороны государства за приватизированными предприятиями как на федеральном, так и на региональном уровнях и т.д. Но при этом хронически не решались задачи пополнения бюджета за счет приватизации и наращивания инвестиций.