1.8. типы муниципальных образований
1.8. типы муниципальных образований
Административно-территориальной единицей муниципального сектора является муниципальное образование. Понятие «муниципальное образование» связано с понятием «поселение», «муниципальный район». Первично понятие «поселение» и производные от него. Муниципальным образованием считаются городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.
Регионы устанавливают статус и изменяют границы муниципальных образований. При этом учитываются следующие критерии:
характеристики территории;
численность населения и тип расселения;
наличие инфраструктуры.
Исходным является административно-территориальное деление. Традиции административно-территориального деления весьма устойчивы, оно сохранялось в разных социально-экономических условиях.
В Российской империи было принято деление на губернии, уезды, волости; в СССР — на союзные и автономные республики, автономные области и автономные округа, края, области, города, районы в городе, районы, поселковые советы, сельские советы. На 1 января 1990 г. в СССР было 15 союзных и 20 автономных республик, 8 автономных областей, 10 автономных округов, 6 краев, 123 области, 3193 района, 2190 городов, 628 городских районов, 4026 поселков городского типа, 42 712 сельсоветов. В интересах демократизации управления хозяйство на одной территории находилось в двойном подчинении: по социально-политическим вопросам предприятия управлялись территориальными органами советской власти, а по производственным — ведомственными, отраслевыми органами (министерствами и др.). Это позволяло предохранять экономику и от местничества, и от чрезмерной ведомственности.
Первичной ячейкой административно-территориального деления является населенный пункт.
По численности населения населенные пункты делятся на категории.
Термины «поселение» и «населенный пункт» имели практически одно и то же значение и использовались для обозначения географических объектов, градостроительных характеристик территорий. В Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» термин «поселение» обозначает статус одного из уровней муниципальных образований. Это характеристика правового статуса территории, где осуществляется местное самоуправление. Наряду с этим остаются населенные пункты, районы.
Административно-территоральные единицы подразделяются на
городские:
города в подчинении республики;
города краевого подчинения;
города областного подчинения;
 | |||
 | |||
города в подчинении автономного округа;
города районного подчинения;
города городского подчинения;
район как внутригородская единица;
поселки городского типа; и периферийные:
район;
волость;
сельсовет;
поселок сельского типа;
село;
деревня;
хутор.
В общероссийский классификатор объектов административно-территориального деления включены районы, города, города и поселки городского типа республиканского, краевого, областного подчинения, города и поселки городского типа районного подчинения, внутригородские районы, округа гброда республиканского, краевого, областного подчинения, поселки городского типа, сельсоветы. К поселкам городского типа относятся рабочие, курортные и дачные поселки. Наряду с названием «сельсовет» используются названия «сельский округ», «волость» и др.
Установлены типы населенных пунктов в зависимости от численности населения, чел. (табл. І.8).
местом жизнедеятельности, точкой притяжения окружающих территорий, площадкой для размещения предприятий. За десятилетие число городов несколько увеличилось, но численность населения в них сократилась (табл. 1.9).
Стержень муниципального сектора — это города. После 1917 г. они строились по критериям, выражающим общегосударственные интересы, многие из них стали центрами какого-либо вида производства. В связи с децентрализацией, ликвидацией ведомственного управления изменяется положение городов. После 1991 г. производство размещается в соответствии с интересами капитала, многие города стали жертвой смены приоритетов, особенно выросшие на базе градообразующих производств. Но город по-прежнему остается
Обозначились серьезные негативные явления в городском расселении. Рост транспортных тарифов, ликвидация льгот северянам, сокращение загрузки производственных мощностей усилили отток населения с северных территории. Темпы снижения численности населения в восточных регионах более чем в 2 раза выше, чем в европейской части страны. Потеряли часть населения текстильные города, шахтерские поселки, деградируют города — центры ВПК, наукограды. Поскольку в экономике не находится места государственным накоплениям и экономический рост связывается лишь с энергией частного капитала, такие процессы в городском расселе-] нии становятся необратимы.
Сохраняются надежды на возрождение малых городов. Они могут дать толчок развитию и пригородного сельского хозяйства, ко-і торое испытывает трудности со сбытом продукции. Малый город,! оказывая разностороннее позитивное воздействие на сельскую территорию, приобретает и расширяет свои функции как базы устой-1 чивого развития. Однако пока у производителей сельскохозяйственной продукции нет цивилизованных возможностей выхода наї рынок, и проблему эту можно решить не столько усилиями местно-1 го самоуправления, сколько государственной экономической политикой.
Народонаселенный аспект муниципального сектора явно недооценивается. Через органы самоуправления муниципальный сектор включает в свою орбиту буквально каждого человека, влияет на развитие каждого населенного пункта от малого хутора до го-рода-миллионника. Все 145 млн человек в стране так или иначе имеют отношение к муниципальному сектору, пользуются результатами его деятельности по удовлетворению социальных потребностей
Муниципальные образования сформировались, как правило, в границах сложившегося административно-территориального деления. Только суммарное число единиц местного самоуправления и административных единиц государственного управления на местном уровне изменяется.
В Конституции РФ установлен поселенческий принцип формирования муниципальных образований, хотя и не исключаются и другие модели. Это означает, что исходным при определении территории муниципального образования является населенный пункт, а территория субъекта РФ разграничивается между муниципальными образованиями первого уровня (город, село), хотя они практически все включаются в муниципальные районы.
В 42 субъектах РФ использовался только территориальный принцип, т.е. на уровне районов. В большинстве субъектов РФ муниципальные образования на уровне городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения и административных районов. Территориальные единицы более низкого уровня (города районного значения, поселки, сельсоветы), ранее имевшие свои бюджеты, переведены на сметное финансирование. Там, где приняты два уровня муниципальных образований — «территориальный» и «поселенческий», — бюджетный процесс реально осуществляется только на первом.
Недооценка поселенческого принципа объясняется тем, что он не обеспечивает эффективного решения общих (межпоселенческих) вдач. Например, в Брянской области в 1996 г. создано 462 муниципальных образования. Большинство из них оказались не в состоянии обеспечить основные жизненные потребности населения и начали тормозить проведение единой экономической политики. Поэтому внутрирайонные муниципальные образования были упразднены и сформированы 27 районных и четыре городских (в городах областного значения Брянске, Клинцах, Новозыбкове, Сельце) муниципальных образований. Это позволило упростить межтерриториальные отношения, сбалансировать бюджеты в интересах
всего населения.
В Вязниковском районе Владимирской области город Вязники и шесть крупных поселков района в 1995 г. стали муниципальными образованиями, что создало в районе крупные проблемы. К их решению привело лишь объединение города и района.
По закону 1995 г. число муниципальных образований в стране увеличилось до 25 тыс., однако потом сократилось до 12 тыс.
Создать муниципальные образования только на уровне поселений удалось не везде, и их число сократилось до минимума.
Соотношение числа муниципальных образований и численности населения в России меньше, чем в странах Европы (табл. 1.10).
Видимо, это и стало одной из весомых причин принятия новой редакции закона, ориентирующей на новый принципы деления.
По прогнозам численность муниципальных образований может составить 31,3 тыс., в том числе районов — 1868, городов — 1090, сельских поселений и городских округов — 28 340. В сравнении с другими странами Россия встает в средний рад по численности муниципальных образований.
Структуру муниципальных образований необходимо устанавливать с учетом особенностей страны: трудностей заселения Сибири, Дальнего Востока, Севера, низкой плотности населения в азиатской
 |
Поселения. Территория субъекта РФ, за исключением территорий с низкой плотностью населения, разграничивается между поселениями. Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения, рекреационные земли, земли для развития поселения] независимо от форм собственности и целевого назначения. Вне] границ поселений образуется межселенная территория, она возникает на территориях с низкой плотностью населения.
Поселенческие муниципальные образования создаются на основе населенных пунктов, и все население Российской Федерации должно быть в муниципальных образованиях — поселениях. Органы местного самоуправления поселений предоставляют услуги населению, проживающему в поселениях, непосредственно контактируют с жителями поселений.
Размеры территории поселений, куда входят два населенных пункта и более, устанавливаются с учетом численности населения и пешеходной доступности административного центра; границы муниципального района — с учетом транспортной доступности административного центра.
Критерии численности и доступности могут не применяться к территориям с низкой плотностью населения и к труднодоступным местностям. К территории с низкой и с высокой плотностью населения относится сельская территория, где плотность населения соответственно в 3 раза ниже и в 3 раза выше средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации (табл. 1.11).
1 Показателя «средняя плотность населения сельских поселений» нет в статистике. Критерия для определения труднодоступных местностей закон не предлагает, и не ясно, что это такое: рельеф местности, протяженность, отсутствие дорожной сети. Лишь утверждение этих критериев и соответствующих им списков муниципальных территорий позволит окончательно сформировать типы муниципальных образований.
Субъекты РФ направляют в Правительство РФ списки своих муниципальных районов, которые могут быть признаны как районы с низкой или высокой плотностью населения (или таковой может быть признана вся территория данного субъекта РФ)1.
64
3 Экономика муниципального сектора
65
 |  | ||
Городские и сельские населенные пункты наделяются статусом поселений. Формирование сельских поселений отражает специфику сельского расселения: небольшие населенные пункты, их рассредото-ченность на больших территориях, ненадежность средств транспорта и связи. Поэтому сельские поселения имеют разные варианты построения в зависимости от численности и плотности населения (табл. 1.12).
В границах сельского поселения могут находиться один населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 чело-
век (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек) или объединенные общей территорией несколько населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территорий с высокой плотностью — менее 3000 человек). Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения. Законом субъекта РФ сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек с учетом плотности населения и доступности территории может наделяться статусом сельского поселения.
На территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и не входить в состав поселения. В России из 154 тыс. населенных пунктов в 90 тыс. — менее 50 человек в каждом.
Городское поселение — это город или поселок с прилегающей территорией, на которой могут находиться и сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями.
Сельские поселения явно преобладают. Но они существенно различаются организационно и экономически, в одном регионе сельский населенный пункт становится поселением, в другом — нет, хотя его потенциал выше.
Быть поселению или нет — зависит от воли региональных руководителей. При отсутствии поселения связующим звеном между населением и властью может оставаться сельский округ.
Сельские округа работают под управлением местной власти, которая назначает руководителя, при нем штат из двух-трех человек, выделяет финансовые средства. Вопросы решаются на сходах граждан, используется советская практика наказов представителям власти. Получается мини-вертикаль власти.
Так, в Подольском районе Московской области действует сельский округ «Михайлово-Ярцевский», в 18 населенных пунктах проживает около 4,5 тыс. человек. На территории есть предприятия, пополняющие бюджет округа: «Мостоотряд-47», «Подмосковье», «Шишкин лес—холдинг» и др. В 2004 г. на развитие округа направлено 106 млн руб., т.е. по 22 тыс. руб. в среднем на жителя.
Муниципальный район. Муниципальный район — второй уровень структуры муниципального сектора.
Для образования муниципального района нужны определенные условия:
пешеходная доступность для сельских жителей;
наличие социальной, коммунальной, транспортной инфраструктуры;
наличие нескольких поселений.
Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения межпоселенческих вопросов местного значения, а также для осуществления на территории муниципального района отдельных государственных полномочий.
В состав территории муниципального района входят:
территории всех поселений, за исключением территорий городских округов;
межселенные территории, расположенные на территориях с низкой плотностью населения.
Межселенные территории могут существовать только в муниципальных районах с низкой плотностью населения, поскольку в общем случае территория района состоит из территорий всех поселений как муниципальных образований.
При определении границ муниципального района на малочисленной территории все малонаселенные территории (включая поселения, межселенные территории, сельские населенные пункты без статуса поселения) включаются в состав района. Территория, не вошедшая в границы поселений, объявляется межмуниципальными землями. Градостроительный кодекс относит к межселенным территории, находящиеся за границей поселений (населенных пунктов). Возникает вопрос, где кончаются границы поселения и начинаются межселенные территории. От ответа на него зависит размер территории, которая будет выведена из-под юрисдикции поселений и передана муниципальному району (фактически ничейная земля). Пока нет юридически ясного толкования состава межселенных территорий, есть опасность вольного обращения муниципальных районов с ними.
Если местное самоуправление создается только на уровне поселений, многие из которых — небольшие по площади и численности населения, это фактически сводит его к территориальному общественному самоуправлению, поскольку сообщества оказываются не в состоянии решать весь комплекс вопросов местного значения. В результате вопросы местного значения реально решаются создаваемыми на местах (обычно на уровне районов) органами государственной власти, что противоречит Конституции РФ.
Если же местная власть создается только на районном уровне и в крупных городах (регионального значения) при отсутствии местного самоуправления в поселениях, оно оказывается излишне отдалено от населения и неспособно эффективно решать вопросы местного значения, связанные с жизнью поселений (например, благоустройство территории, коммунальное хозяйство).
Выделение муниципального района в качестве самостоятельного муниципального образования свидетельствует о придании законности двухуровневой структуре местного самоуправления (поселение — муниципальный район), которая прежде существовала де-факто. Муниципальный район формируется, как правило, в границах прежней административно-территориальной единицы, при этом ее территориальные признаки сохраняются в полной мере, а административные — лишь в рамках выполнения внепоселенческих функций1. Все городские и сельские поселения территориально входят в состав муниципального района, а административно — лишь в соответствии с разграничением полномочий.
Район всегда был практически первичным звеном местного хозяйства. В Российской империи это были уезды. В настоящее время роль районов вновь повышается независимо от принимаемых нормативных актов, т.е. если не юридически, то фактически. Классическая схема местного самоуправления трудно поддается корректировке и не требует изменений без гарантии на успех.
В Германии район тоже является вторым уровнем самоуправления (первый — коммуна, город), самоуправляемым коммунальным коллективом; его глава и представительный орган избираются населением. Район, однако, служит одновременно нижним уровнем государственной власти, глава района выполняет функции представителя государства на территории: перераспределяет средства в пользу более слабых коммун, надзирает за осуществлением ими полномочий. С точки зрения самоуправления территория и численность населения района велики, общины ближе к жителям и могут непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения. Но и без районного уровня обойтись нельзя, так как нужно исполнять и государственные функции.
Городской округ. Городские округа — особые типы муниципальных образований. Это городские поселения, которые строятся на основе городского населенного пункта и обладают полномочиями муниципального района. Поэтому в городских округах один уровень муниципального управления. На статус городского округа могут претендовать и небольшие поселки городского типа. Городской округ — равный муниципальному району тип муниципального образования. Административно он не входит в состав муниципального района, но находится в составе района как территории, определенной территориальным делением.
1 Хотя район получает статус муниципального района, в границах районов образуются и городские округа. Там, где прежде применялась районная модель местного самоуправления (в 47 субъектах РФ), затруднен перевод на двухуровневую модель, так как преследуется цель недопущения децентрализации власти
В территориально-географическом смысле и в смысле вида муниципального образования термин «городской округ» различается.
Ненахождение поселения внутри территории другого поселения означает, что на территорию поселения, расположенного внутри географических границ другого поселения, не может распространяться юрисдикция любого другого муниципального образования.
Невхождение городского округа в территорию муниципального района можно представить при рассмотрении их как территорий, обладающих определенным административно-правовым статусом. В географическом смысле территория городского округа в большинстве случаев находится «внутри» территории муниципального района. Город, являющийся муниципальным образованием, в большинстве случаев — административный центр района, входит в состав его географической территории, а территория городского округа — самостоятельного образования, административно независима от муниципального района, не входит в состав территории муниципального района. Территория же города, являющегося поселением и административным центром района, входит в состав района и в административно-правовом, и в географическом смысле.
Невхождение территории городского округа в состав административной территории муниципального района означает недопустимость двух уровней местного самоуправления на внутригородских территориях.
Тем не менее трактовка в разных смыслах понятий «населенный пункт» и «поселение», «городское поселение» и «городской округ», «район» и «муниципальный район» кажется не более чем игрой слов.
Вопросы отнесения городов к городским округам решаются по усмотрению субъектов РФ. Объективных критериев для наделения таким статусом не установлено, все определяется конкретными местными условиями. Наделение города в действующем муниципальном образовании статусом городского округа квалифицируется как преобразование и проводится с учетом мнения населения.
На практике оторвать друг от друга город и деревню сложно, так как они обусловливают взаимное существование, составляют некоторую общность. Это относится прежде всего к малым городам. Поэтому городские округа расширяют свои границы путем включения в свой состав все больших территорий и даже территорий, расположенных за многие километры от городской черты.
Большинство городов, которые исторически сложились как города с преимущественно промышленной инфраструктурой, в настоящий момент стали самостоятельными муниципальными образованиями, не входящими в состав других муниципальных образований. Это средние и крупные города — центры промышленного производства, инфраструктурно не имеющие жесткой связи с сельскохозяйственной окрестностью и выполняющие в основном иные функции (хотя в социально-культурном плане ее поддерживающие). Малые же города, как правило, — центры агропромышленной переработки, они несут основную инфраструктурную нагрузку по обеспечению межпоселенческих полномочий для окрестных сельских поселений.
Наделение статусом городского округа оуществляется с учетом сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения вопросов местного значения и исполнения отдельных переданных государственных полномочий. Учитывается также сложившийся статус:
статус города «районного подчинения» соответствует статусу городского поселения, входящего в состав муниципального района;
статус города «областного подчинения» соответствует статусу городского округа;
существующие городские муниципальные образования, как правило, наделяются статусом городского округа.
Согласно законодательству наукограды и закрытые административно-территориальные единицы являются муниципальными образованиями в виде городских округов. Это позволяет им непосредственно включаться в научно-техническую политику, инновационную деятельность.
Задача наукоградов состоит в том, чтобы создавать механизмы воплощения результатов фундаментальных исследований в конкурентоспособную на мировом рынке конечную продукцию. Наукоград производит научный продукт, а промышленность его потребляет. Каждый наукоград составляет программу развития не менее чем на пять лет. Сейчас в России семь наукоградов, в том числе четыре — в Московской области (Дубна, Королев, Реутов, Фрязино).
В декабре 2004 г. Правительство Московской области утвердило перечень мероприятий программы развития г. Фрязино как наукограда России на 2003—2007 гг. Перечень включает развитие как научно-инновационного комплекса, так и социальной сферы и городского хозяйства. Однако Законом № 122 упраздняются программы перспективного развития наукоградов, субъекты РФ освобождаются от обязательств по финансированию наукоградов на своей территории, а механизм поддержки муниципальных образований, функционирующих как наукограды, отсутствует.
В проекте Закона № 122, принятого Государственной Думой в первом чтении, предлагалось городскими округами считать городские поселения с населением свыше 200 тыс. человек, закрытые ад-министративно-территориальньїе образования (ЗАТО) и наукограды, а также другие городские поселения в соответствии с законами субъектов РФ (т.е. сам субъект РФ может наделить любое городское поселение статусом городского округа). По этой норме гарантированно становились городскими округами около 140 городских поселений (91 город с населением свыше 200 тыс. человек и около 50 городов-ЗАТО и наукоградов).
Конгресс муниципальных образований предлагал принять за основу для установления города в статусе городского округа принцип историзма: все города — самостоятельные муниципалитеты, являющиеся таковыми на некоторую фиксированную дату (на 1 января 2003 г. или на день официального опубликования закона), наделяются статусом городского округа. Органы государственной власти субъекта РФ должны при этом иметь возможность принять решение о наделении и иных городов (или поселков городского типа) статусом городского округа.
Крупные города, столицы субъектов РФ становятся городскими округами, и для них практически ничего не меняется. У них сохраняется финансовый капитал, кадровый потенциал, экономическая основа, развитые административная структура, транспортные коммуникации, связь, средства массовой информации и т.д. Мэр крупного города — основного бюджетного донора региона должен решать особые задачи. Много субъектов РФ со значительно меньшим людским и экономическим потенциалом, чем, например, город Екатеринбург. А по бюджету он мощнее. Но город может развиваться хотя бы на среднем уровне, если сохранит финансовые ресурсы, на которые претендует и субъект РФ.
Крупнейшим городам (более 500 тыс. человек), особенно мили-онникам, нужен особый статус. Район с 8—10 тыс. жителями делится на 5—6 муниципальных образований, а город с населением 1 млн человек — одно муниципальное образование; 40—50\% населения субъекта РФ проживают в одном муниципальном образовании, а 50—60\% — в 300 и более. Сохраняется ли в таком случае равное право граждан на местное самоуправление?
С другой стороны, недопустимо формирование городских округов, включающих в свой состав земли сельскохозяйственного назначения, лесной фонд и другие категории земель, площадь которых не сопоставима с городской территорией, т.е. недопустимо включение сельских населенных пунктов в городскую черту с ликвидацией их административного статуса и наименования.
Территориальные границы муниципальных образований. Разграничение территории между муниципальными образованиями связано с реальным использованием производственных и иных ресурсов, территориальное размежевание имеет важное значение при реорганизации муниципальных образований, их формировании, так как определяет возможное изменение масштабов налоговой базы.
В соответствии с Земельным кодексом черта городского, сельского поселения представляет собой внешнюю границу земель городских и сельских поселений (населенных пунктов), отделяющую
эти земли от земель иных категорий. В состав земель поселений могут входить земельные участки, отнесенные к следующим территориальным зонам:
жилым;
общественно-деловым;
производственным;
инженерных и транспортных инфраструктур;
рекреационным;
сельскохозяйственного использования;
специального назначения;
военных объектов;
иным.
Используется также близкий по содержанию термин «черта городского и сельского поселения». Он отражает проектно-планировочные, градостроительные, землеустроительные, природоохранные и иные характеристики территорий.
Термин «граница территории муниципального образования» устанавливает административно-правовые характристики территории муниципального образования — границы, в пределах которых реализуются полномочия органов местного самоуправления. Границы населенных пунктов, установленные в соответствии с градостроительным и земельным законодательством, не всегда могут совпадать с границами муниципальных образований.
В Земельном кодексе выделены земли пригородных зон. В состав пригородных зон могут включаться земли, находящиеся за пределами черты городских и сельских поселений. В пригородных зонах выделяются территории сельскохозяйственного производства, зоны отдыха населения, резервные земли для развития города.
Какую прилегающую к городской черте территорию следует включать в состав городского поселения? Согласно Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» границы городских поселений должны совпадать с границами, установленными генеральным планом. А что следует отражать в генеральном плане? Правомерно включать в состав городских поселений и округов территории, предусмотренные планами развития городов. Но они тоже разрабатываются на основе соответствующих им предпосылок, нормативов.
В то же время федеральный закон не содержит исчерпывающего перечня территорий, в пределах которых возможно функционирование местного самоуправления. Он допускает возможность местного самоуправления в границах территориальных единиц, которые могут быть образованы в соответствии с законодательными актами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций.
Так, в Московской области максимально использовали сложившееся административно-территориальное деление и не допустили дробления инфраструктуры, хотя число муниципальных образований формально существенно возросло. Принятая модель формирования муниципальных образований предусматривает следующее:
существующие районы становятся муниципальными районами;
внутри муниципальных районов образуются городские и сельские поселения;
города, являющиеся в настоящее время муниципальными образованиями, получают статус городских округов.
Всего в области образовано около 300 поселений (без городских округов), в том числе по муниципальным районам (табл. 1.13).
 |  | ||
В границу городского поселения Воскресенск ВХОДЯТ ГОООП Ror кресенск и деревни Чемодуровского сельского окру^Гмаришкино" Трофимово, Хлопки и Чемодурово маришкино,
ЦентВрГТсУЄлеЛфГ° ПОСЄЛЄНИЯ Мединское с административным
(табГі 14). ДИН° ВХОДЯТ Слел»е населенные пункты
Руководствовались принципом максимально возможного недопущения дробления муниципальных образований. С этой целью применены оригинальные варианты формирования их типов. Законом «Об административно-территориальном устройстве Московской области» № 47/2005-03 от 19 февраля 2005 г.:
упразднен Химкинский район как административно-территориальная единица;
административный центр Химкинского района г. Химки преобразован в административно-территориальную единицу областного подчинения Химки;
граница города областного подчинения Химки приравнивается (совпадает) к границе муниципального образования «Химкинский район» Московской области.
Химки стал и муниципальным районом и городом областного подчинения1 в границах того же района. Населенные пункты муниципального образования «Химкинский район» становятся частями города областного подчинения Химки и перестают быть административно-территориальными единицами: Химки, Сходня, Новоподрез-ково, Клязьма. Это позволяет избежать образования четырех городских и сельских поселений, т.е. муниципальных образований, вместо одного бывшего муниципального образования «Химкинский район».
Такая модель, возможно, и соответствует историческим традициям, сложившимся связям, концепции двухуровневой структуры местного самоуправления, но ведет к переделу власти, собственности, территории, что вряд ли в интересах населения. Поэтому выбрана форма городского округа: поскольку наделение города в муниципальном районе со статусом городского округа по закону является преобразованием муниципального образования, которое возможно лишь с учетом мнения населения, административно-территориальное преобразование района позволило избежать этой процедуры.
Чтобы не допустить деления на малые поселения, в городские округа превращаются также районы с множеством сельских населенных пунктов. Например, в городской округ Домодедово (площадь 81,6 тыс. га) входят город Домодедово и 148 деревень сельских округов.
Реорганизация муниципальных образований. Этот процесс может заключаться в объединении двух и более муниципальных образований в одно новое; разделении муниципального образования на два и более новых; присоединении к муниципальному образованию новых территорий, населенных пунктов с последующим созданием на базе муниципального образования и присоединенных к нему земель нового муниципального образования; вхождении земель одного муниципального образования в состав другого; прекращении существования местного сообщества; утрате местным сообществом, на базе которого создано муниципальное образование, способности к самостоятельному существованию.
Преобразование осуществляется по инициативе населения, органов местного самоуправления и государственной власти и оформляется законами субъектов РФ. Объединение двух и более поселений, не требующее изменения границ других муниципальных образований, осуществляется с согласия населения, выраженного путем голосования, а объединение муниципальных районов — с учетом мнения населения, выраженного представительными органами власти. Аналогично осуществляется разделение поселений и муниципальных районов.
Изменение статуса городского округа или лишение этого статуса осуществляется в соответствии с законом субъекта РФ с согласия населения городского поселения и муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Мнение населения выражается путем голосования. При отсутствии согласия населения изменение статуса не допускается.
Придание статуса муниципального образования каждому городу, поселку и даже, по возможности, селу стало концептуальным положением реформы местного самоуправления.
Создание, преобразование и упразднение муниципального образования непосредственно связано с установлением и изменением его границ, разграничением территории между городом и районом, перерегистрацией хозяйствующих субъектов.
Дробление муниципальных ресурсов — весьма болезненный процесс. Основная часть социальной инфраструктуры в крупных и средних городах и обслуживает как городские, так и сельские населенные пункты. Они не войдут в состав муниципальных районов, и это породит проблемы в отношениях между администрациями городов и районов. Город не отдаст району предприятия и объекты с емкой налоговой базой, пойдет борьба за каждый значимый объект.
Проблемы возникают в основном в муниципальных районах, городских и сельских поселениях. Немало муниципальных образований с численностью населения до 10 тыс. человек и трудоспособных — 1,0—1,5 тыс. человек. Делить их на низовые муниципалитеты, да еще с собственной «внутренней» системой финансового выравнивания, крайне проблематично. В крупных городах, становящихся городскими округами, ничего не меняется, здесь не допускается двухуровневая система местного самоуправления, и дистанция между населением и властью остается такой же, как и была.
Норильск с его «спутниками» — уникальное анклавное образование в Заполярье, завязанное на единое предприятие, с единой системой жизнеобеспечения в экстремальных климатических условиях. Можно ли ее разделить? Водозабор и очистные сооружения, обслуживающие город, расположены в границах района и должны быть перерегистрированы в районе. Город за свое имущество должен будет платить арендную плату, в то время как району эти сооружения не нужны.
Город Шарыпово возник как базовое поселение двух предприятий Канско-Ачинского топливно-энергетического комплекса — Березовской ГРЭС-1 и Березовского угольного разреза. По действующей терминологии оба предприятия являются градообразующими для города Шарыпово. По границам существовавшего с момента образования города территориального разделения оба предприятия должны быть зарегистрированы в районе, 30-тысячный город теряет важнейшие источники формирования бюджета (более 60\%: налог на прибыль, налог на доходы физических лиц, местные налоги). И это при том, что 99\% работающих на Березовской ГРЭС-1 и Березовском угольном разрезе — жители города Шарыпово. Федеральный закон предписывает, чтобы в границах городского поселения был один город, а поселки должны отойти к сопредельным районам. В городском поселении могут находиться только отдельные сельские населенные пункты. Кроме того, если прежде поселки относились к городским населенным пунктам, то к чему они относятся теперь, ясности нет, хотя возможность включения поселка в градостроительную черту города узаконена. Жителей пригородных поселков связывает с городом не только прописка, но и сложившаяся инфраструктура, рабочие места. Они против размежевания и передела. Так возникают сложные проблемы и вокруг крупных городов.
В последние без малого сорок лет жители Краснолесного имеют воронежскую прописку и считают свой поселок обособленным микрорайоном областного центра, несмотря на то, что по прямой от Воронежа их отделяют земли трех сельских районов — Новоус-манского, Рамонского и Верхнехавского. С вступлением в силу нового закона Краснолесный должен быть отторгнут от областного центра, поскольку не имеет с ним общих границ.
Узлом противоречий становится формирование городских и сельских поселений в пригородных зонах в основном из-за неопределенности понятий — границы населенного пункта и муниципального образования.
Краснодар имеет две утвержденные границы: черту г. Краснодар и границу муниципального образования г Краснодар.
Территория муниципального образования составляет 84 тыс. га, на ней проживает 793 тыс. человек. Территория непосредственно городского поселения 19 тыс. га с населением 719,4 тыс. человек. Пригородная зона представлена 32 сельскими населенными пунктами. Как должны сосуществовать город и сельские населенные пункты? Явно ощущается узость действующей типизации административно-территориальных и хозяйственных формирований.
В решение этой проблемы помогло бы узаконение понятия агломерации как системы взаимосвязанных населенных пунктов и прилегающих к ним территорий. Границы агломерации можно определить на основании анализа транспортных потоков в радиусе 1,5—2-часовой доступности центра агломерации, т.е. анализа трудовой и культурно-деловой миграции населения.
Под предлогом двухуровневой структуры местного самоуправления, сочетания поселенческого и территориального принципов осуществляется дробление муниципальных образований теперь по территориально-поселенческому, а не имущественному (денежному) принципу.
Дробление муниципальных образований на местах явно отторгается, так как затрагивает насущные интересы людей, для реализации которых нужно не механическое увеличение числа муниципальных образований и чиновников, а прочность экономической и финансовой базы. Важно не ухудшить доступа к уже имеющимся средствам для поддержания жизнедеятельности территории, не усиливать неравенство в правах на выделяемые средства. С экономических позиций полезнее их концентрация, а не децентрализация.
В Воронежской области новая административно-территориальная единица высшего уровня (район, город) может быть образована при условии, что в ее пределах имеется налогооблагаемая база, достаточная для того, чтобы обеспечить установленный законодательством уровень закрепленных доходов для муниципального бюджета образуемой территории. При этом никакая новая административно-территориальная единица не может быть организована, либо существующая административно-территориальная единица не может быть уменьшена посредством отделения части территории, если ее население составит менее 10 ООО человек.
Городской и сельский мир России очень разный. В городах ведется экономическая жизнь, в сельской местности ее, по существу, нет. Пока не будут выровнены экономические условия на достаточно большой территории (субъекта РФ), определены источники получения доходов, позволяющих нормально существовать, преобразование муниципальных образований эффекта не даст.
Поскольку у основной массы муниципальных образований России отсутствует достаточный для функционирования ресурсный потенциал, они будут делегировать свои полномочия районам. И >то возвращает местное самоуправление в период до 1991 г., когда основой местного самоуправления были районы и города областного подчинения (теперь муниципальные районы и городские округа). Опыт 1995—2002 гг. также показал, что жизнеспособны только муниципальные образования в форме городов и районов.
В Европе идеи децентрализации не так популярны, как это часто представляется. Так, эксперты Германии являются сторонниками укрупнения муниципальных образований. Они считают, что власть для населения тем доступнее, чем меньше чиновников. В регионах также стремятся не допускать создания недееспособных мелких, особенно сельских, поселений. В Швейцарии укрупнили муниципалитеты, чтобы обеспечить гражданам равные права и возможности и чтобы муниципальные образования могли реализовать полномочия в полной мере.
Постановлением Правительства РФ «О ведении государственного реестра муниципальных образований» № 350 от 1 июня 2005 г. утверждены Правила ведения государственного реестра. Инструкция о ведении государственного реестра муниципальных образований утверждена приказом Минюста РФ № 136 от 19 августа 2005 г. Минюст РФ утвердил также Положение о порядке ведения государственного реестра уставов муниципальных образований. Основными документами реестра являются Свидетельство и Журнал сведений.
СВИДЕТЕЛЬСТВО о включении муниципального образования в государственный реестр муниципальных образований Российской Федерации
Регистрационный номер
Дата включения муниципального образования в государственный реестр муниципальных образований Российской Федерации
Наименование субъектов Российской Федерации, на территории которого находится муниципальное образование
Наименование муниципального образования
Наименование административного центра муниципального образования^
Адрес (местоположение) органов местного самоуправления муниципального образования
начальник отдела Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу
(наименование федерального округа)
в
(наименование субъекта Российской Федерации) (подпись)
Темы для повторения
Понятие «местное хозяйство» и модели местного хозяйства.
Организационные формы производства общественных благ.
Показатели значения и роли муниципального сектора.
Территориальная организация муниципального сектора.
Развитие форм местного хозяйства в России.
Особенности организации местного хозяйства за рубежом.
Ресурсный потенциал муниципального сектора.
Муниципальное образование как основное звено муниципального сектора.
Критерии формирования муниципальных образований.
Характерные признаки поселения, муниципального района, городского округа.
Хозяйственный комплекс муниципального образования.
Общая характеристика уровня развития муниципального сектора.
Эффективность функционирования муниципального сектора.
Обсуждение Экономика муниципального сектора
Комментарии, рецензии и отзывы