2.4. органы местного самоуправления

2.4. органы местного самоуправления

Местное самоуправление осуществляется посредством прямого волеизъявления граждан и через выборные и иные органы.

Формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления являются местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления, по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования, сход граждан, правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания граждан, конференция граждан (собрание делегатов), опрос граждан, обращение граждан в органы местного самоуправления и др.

Органами местного самоуправления служат избираемые непосредственно населением и образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения:

представительный орган;

глава муниципального образования;

местная администрация (исполнительно-распорядительный орган);

контрольный орган;

иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования.

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации обязательно, за исключением случаев, предусмотренных законом.

В случае образования на незаселенных территориях нового муниципального образования или преобразования существующего муниципального образования структура органов местного самоуправления определяется населением на местном референдуме или представительным органом муниципального образования и закрепляется в его уставе.

В решении о структуре органов местного самоуправления устанавливаются перечень и наименование органов, порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Наименование органов местного самоуправления устанавливается законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Представительный орган муниципального образования и местная администрация являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц. Основанием для государственной регистрации служат устав муниципального образования и решение о создании органа местного самоуправления. Основанием для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц служат решения представительного органа муниципального образования об учреждении создаваемого органа и утверждение положения о нем представительным органом.

Законом Московской области (от 16 марта 2005 г.) установлены следующие наименования органов местного самоуправления. Представительный орган:

для муниципального района — совет депутатов муниципального района;

для городского поселения — совет депутатов городского поселения (совет депутатов города, совет депутатов поселения);

для сельского поселения — совет депутатов сельского поселения;

для городского округа — совет депутатов городского округа (совет депутатов города).

Глава муниципального образования:

для муниципального района — глава муниципального района;

для городского (сельского) поселения — глава городского (сельского) поселения (глава города, поселка);

для городского округа — глава городского округа (глава города).

Местная администрация:

для муниципального района — администрация муниципального района;

для городского (сельского) поселения — администрация городского (сельского) поселения (администрация города, поселка);

для городского округа — администрация городского округа (администрация города).

Глава местной администрации (в случае назначения лица на должность главы местной администрации по контракту):

для муниципального района — руководитель администрации муниципального района;

для городского (сельского) поселения — руководитель администрации городского (сельского) поселения (руководитель администрации города, поселка);

для городского округа — руководитель администрации городского округа (руководитель администрации города).

Термины «городское поселение» и «город» и «городское поселение» и «поселок» применяются в одном значении в случае, если при установлении границ в состав территории городского поселения вошел город (поселок).

Органы местного самоуправления (представительный, исполнительный орган, глава муниципального образования) принимают властно-управленческие решения на территории по вопросам местного значения без вертикальной подчиненности (за исключением выполнения государственных функций) и аппарата принуждения.

Основные вопросы текущей и перспективной деятельности муниципального образования регулируются уставом. Устав придает юридическую базу всем органам власти, отношениям местного самоуправления. Нормы устава отражают понятия, организацию органов управления, полномочия должностных лиц, работу с гражданами. Детализированные вопросы жизнедеятельности регулируются другими нормативными актами.

Для управления отраслями, подразделениями в администрации муниципального образования создаются специальные службы, комплектуемые муниципальными служащими и другими сотрудниками.

Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет бюджетов муниципальных образований.

Представительный орган поселения. Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования (табл. 2.3).

Если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек, то представительный орган не формируется; в этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

Так, законом Московской области от 30 марта 2005 г. установлена численность советов депутатов поселений по 36 муниципальным районам области. В Раменском районе среди городских поселений наибольшая численность — 20 депутатов в г. Раменское, наименьшая среди сельских поселений — 10 депутатов. В масштабе области наибольшая численность в городском поселении Мытищи — 27 депутатов.

Представительный орган муниципального района может формироваться по одному из двух вариантов:

• состоять из глав входящих в него поселений и депутатов представительных органов, избираемых этими представительными органами из своего состава по норме представительства независимо от численности населения поселения;

• избираться на муниципальных выборах. При этом число депутатов от одного поселения не может превышать 2/5 установленной численности представительного органа муниципального района. По первому варианту представительный орган формируется, если такое решение поддерживается представительными органами не менее чем 2/3 поселений муниципального района. В иных случаях он формируется по второму варианту. Порядок формирования представительного органа закрепляется в уставе муниципального района.

Численность депутатов представительного органа муниципального района не может быть менее 15 человек.

Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица, что обусловливает наличие минимально необходимого собственного аппарата, обеспечивающего его работу, и может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее 2/3 установленной численности депутатов.

Деятельность представительного органа муниципального образования организует глава муниципального образования, а если он является главой местной администрации, — то председатель представительного органа, избираемый этим органом из своего состава.

В исключительной компетенции представительного органа находятся:

принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации;

принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Исключительные полномочия представительного органа охватывают вопросы стратегии и развития муниципального образования, бюджетной политики, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, контроля за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами полномочий по решению вопросов местного значения.

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

Полномочия представительного органа могут быть прекращены досрочно в случаях:

принятия закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования;

самороспуска;

решения суда о неправомочности состава представительного органа;

преобразования муниципального образования.

Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10\% депутатов из установленной численности представительного органа, а при численности менее 10 человек — один депутат.

Депутаты должны защищать интересы голосовавших за них и против, представлять программу какой-либо партии или могут получить свободный мандат, т.е. руководствоваться лишь законом и своей совестью.

По дееспособности представительного органа принято судить о развитии местной демократии. Определяющая роль представительного органа соответствует теории самоуправления, согласно которой в самоуправляющейся организации объект и субъект управления должен совпадать. Таким субъектом — объектом является население муниципального образования.

В системе власти, действующей в СССР, депутат получал от избирателей наказ, который подкреплялся партийным решением и реализовывался через исполнительную власть. Руководители всех рангов и депутаты были членами одной партии. Теперь за депутатом нет политической силы, способной влиять на исполнительную власть, если он член не правящей партии. Если у власти находится СПС, то она может и не продвигать запрос депутата от КПРФ. Решение простых вопросов жизнеобеспечения зависит от расстановки политических сил.

Начиная с указа Президента РФ (1993 г.), Закона о местном самоуправлении (1995 г.) роль представительного органа понижается. Сложилась система, где приоритет имеет исполнительная власть, зто позволяет главам районов уходить от контроля, подминать под себя представительную власть, что противоречит Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Россией в 1998 г.

Глава муниципального образования. Глава муниципального образования является его высшим должностным лицом. Он подконтролен только населению и представительному органу; избирается либо на муниципальных выборах, либо представительным органом из состава депутатов.

В случае избрания на муниципальных выборах глава муниципального образования либо входит в состав представительного органа с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию. В случае избрания представительным органом он является его председателем.

Если представительный орган муниципального района состоит из глав входящих в него поселений и депутатов представительных органов поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава, то глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального района.

Глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа и главой местной администрации, кроме как в поселениях с численностью населения менее 1000 человек, независимо от способа его избрания. В этом случае представительный орган муниципального образования может не наделяться правами юридического лица.

Итак, глава муниципального образования в системе местной власти может быть:

председателем представительного органа местного самоуправления, не будучи депутатом и главой администрации;

депутатом, главой администрации и председателем представительного органа местного самоуправления;

главой администрации, периодически председательствуя на собраниях представительного органа;

если речь идет о главе муниципального района, то независимо от способа своего избрания он является председателем представительного органа, если представительный орган муниципального района не избран, а сформирован из представителей поселений.

Глава муниципального образования наделяется полномочиями по решению вопросов местного значения, в частности:

представляет муниципальное образование в отношениях с другими органами управления, организациями, гражданами, действует от имени муниципального образования;

подписывает и обнародует нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования с правом отлагательного вето или без него;

издает в пределах своих полномочий правовые акты;

может требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Полномочия главы муниципального образования могут быть прекращены досрочно в случаях: отставки по собственному желанию; отрешения от должности; признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным; признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда; выезда за пределы России на постоянное место жительства; отзыва избирателями, прекращения гражданства России; досрочного прекращения полномочий представительного органа, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа.

Местная администрация. Конституция РФ отдает решение вопроса об исполнительной власти на усмотрение муниципальных образований, однако Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» предусматривает формирование администраций наряду с должностью главы муниципального образования.

Местная администрация — исполнительно-распорядительный орган муниципального образования; ею руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

Структура местной администрации утверждается представительным органом по предложению главы местной администрации. Она может включать отраслевые, функциональные и территориальные подразделения.

Главой местной администрации может быть глава муниципального образования либо лицо, назначенное на должность главы администрации по контракту, который заключают по результатам конкурса на срок, указанный в уставе муниципального образования. Условия контракта для главы местной администрации в части осуществления отдельных государственных полномочий определяются законом субъекта РФ.

Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования.

Члены конкурсной комиссии поселения назначаются его представительным органом, а в муниципальном районе (городском округе) 2/3 его — представительным органом, а 1/3 — представительным органом субъекта РФ. Условия конкурса, сведения о дате, времени и месте его проведения должны быть опубликованы.

Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.

Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и другой творческой деятельности.

Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления представительного органа или главы муниципального образования, высшего должностного лица субъекта РФ в связи с нарушением условий контракта и по другим основаниям. Расторжение контракта означает прекращение полномочий главы местной администрации.

Должностные лица местного самоуправления могут быть членами выборного органа, выборными должностными лицами или работать на основе заключения контракта (трудового договора).

Членом выборного органа местного самоуправления является лицо в составе органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах. Выборное должностное лицо избирается на муниципальных выборах. Должностные лица наделяются исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и по организации деятельности органа местного самоуправления.

Полномочия члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа нового созыва. Полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня его вступления в должность. Срок полномочий указанных лиц определяется уставом и не может быть менее двух и более пяти лет.

Выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть депутатами органов государственной власти, занимать государственные и муниципальные должности.

При осуществлении полномочий на постоянной основе члены выборного органа, выборные должностные лица не вправе заниматься предпринимательской и иной оплачиваемой деятельностью, m исключением педагогической, научной и другой творческой.

Полномочия члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случаях: отставки по собственному желанию; признания судом недееспособным; безвестно пропавшим; вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда; выезда за пределы России на постоянное место жительства; прекращения гражданства России; досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления; отзыва избирателями.

Для функционирования местного самоуправления чрезвычайно важен порядок взаимодействия представительных и исполнительных органов власти. Во многом он определяется статусом глав муниципальных образований и их администраций, должностных лиц, способами назначения на муниципальные должности.

В Европейской хартии местного самоуправления предусмотрен принцип выборности. Это относится к образованию представительных органов власти и в подавляющей массе случаев — к главам муниципальных образований; принцип выборности населением или советом при этом не абсолютизируется.

В отношении руководителей администраций наблюдается большое разнообразие моделей построения местного самоуправления, что во многом предопределяет тот или иной вариант. Можно выделить следующие из них:

совет имеет широкие права; из состава депутатов избирается глава исполнительной власти (мэр), на которого возлагаются представительские и оперативно-исполнительские функции; может совмещать функции и председателя совета, оставаясь подотчетным ему (модель «сильный совет — слабый мэр»; в США, Великобритании, Канаде, в ФРГ соответствует статусу бургомистра);

совет и глава исполнительной власти избираются населением; назначается управляющий, подотчетный мэру, — профессиональный менеджер. Компетенция мэра ограничивается вопросами политического характера (модель «сильный совет — сильный мэр — управляющий»; в США около 40\% городов, в Канаде в небольших и средних городах, в ФРГ, Швеции и других стран);

по результатам конкурса совет назначает главу исполнительной власти на контрактной основе, т.е. управляющего-профессионала, являющегося политически нейтральной фигурой; это способствует деполитизации местного самоуправления, противодействует авторитаризму, коррупции, но затрудняет воздействие населения на политику управляющего (модель «совет — управляющий»);

глава исполнительной власти избирается населением и является равнолегитимным с советом, совмещает функции председателя представительного органа, самостоятельно решает многие вопросы, обладает правом отлагательного вето на решение совета (модель «сильный мэр — совет»; в США — большинство городов, в ФРГ — южные земли);

глава исполнительной власти избирается населением или советом, при этом не становится главой представительного органа (в некоторых землях ФРГ, провинциях Канады);

глава муниципального образования избирается населением, в его компетенцию входят все полномочия органов местного самоуправления, кроме утверждения бюджета, отчета об исполнении бюджета, контрольных полномочий, осуществляемых непосредственно населением, т.е. функции мэра, старосты (в небольших, преимущественно сельских поселениях стран Западной Европы); • совет избирается населением; разделение власти отсутствует; каждый депутат (уполномоченный) ведает каким-либо отделом, нет высшего должностного лица; управление осуществляется на принципах комиссии; вопросы решаются оперативнее, но без должного профессионализма и контроля (в малых городах США). В Германии, Франции, Великобритании преобладает простая и эффективная в условиях этих стран модель: муниципалитетом руководит политик; человека, определяющего политику, избирает все население, а городским хозяйством занимается квалифицированный наемный менеджер.

Способ легитимизации главы муниципального образования (мэра) имеет важное значение. Избранный мэр защищен доверием граждан, он не опасается идти новым курсом, против течения, его нельзя отозвать по прихоти влиятельных лиц; он принимает решения самостоятельно, на свой страх и риск.

Но в выборной легитимизации есть и минусы. Избираться главой исполнительной власти может кто угодно — нравственного, образовательного, имущественного, профессионального цензов не установлено. При помощи современных политтехнологий и криминальных структур главой города и даже региона может стать человек, имеющий для этого просто достаточно денег. В такой ситуации предпочтительным становится назначаемый мэр: у занимающих должность мэра одна политика — всестроннее улучшение жизни людей. Выбор по партийным спискам теряет смысл, поскольку цель всякой партии — сама власть. Выборы мэра бессмысленны и тогда, когда муниципальное образование живет за счет дотаций. Главы городов — политики мало занимаются хозяйством, передавая это в другие руки, в то время как глава города — прежде всего хозяин, а потом уже политик.

Но и у назначаемого мэра есть минусы. Административной власти у него хватает при всяком способе легитимизации, сложности возникают при определении экономической независимости. При назначении мэра советом или губернатором он может попасть в зависимость от них и превратиться в технического исполнителя. Кроме того, вокруг назначенного мэра быстрее формируется группа чиновников, которым нет дела до проблем населения и территории, особенно если должность мэра «купила» какая-то группировка со своими эгоистическими интересами.

Около 2/3 муниципальных образований в России закрепили в своих уставах структуру органов местного самоуправления и их взаимодействия «сильный мэр — слабый совет». Избранный населением глава муниципального образования возглавляет исполнительный орган местного самоуправления, входит в состав представительного органа и председательствует на его заседаниях. При этом представительный орган малочислен и, как правило, не имеет своего аппарата.

Выборы мэра необходимы для соблюдения принципов гражданского общества, уравновешивания ветвей власти, во всяком случае в крупных и даже средних городах, но это создает угрозу двоевластия. Альтернативой остается назначение мэра на условиях контракта: это повышает ответственность представительной власти за деятельность исполнительной власти, но размывает ответственность за положение дел в муниципальном образовании. Население не сможет четко представлять, за что с кого спрашивать.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.

Депутаты, члены выборных органов, выборные должностные лица отвечают перед населением в соответствии с уставом муниципального образования. Население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случаях нарушения ими Конституции РФ, федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

Если судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил этот нормативный акт, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования.

Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта РФ о его роспуске.

Закон субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случае:

издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это установлено судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению суда.

Срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шести месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.

Глава муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) был издан правовой акт об отрешений от должности, вправе обжаловать данный правовой акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами.

Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суде или арбитражном суде в установленном законом порядке.

Надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами Конституции РФ, законов России и субъектов РФ, муниципальных правовых актов осуществляют органы прокуратуры РФ и другие уполномоченные законом органы.

Уполномоченные органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, наделенные в соответствии с уставом муниципального образования контрольными функциями, осуществляют контроль за соответствием деятельности органов местного самоуправления уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования.

На муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования формируется контрольный орган: контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др. Этот орган контролирует исполнение местного бюджета, соблюдение порядка подготовки и рассмотрения его проекта, отчета об исполнении, управлении и распоряжении имуществом в муниципальной собственности. Органы местного самоуправления и должностные лица обязаны представлять в контрольный орган по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.

Контрольный орган осуществляет проверки, результаты которых подлежат опубликованию.