Финансовое обеспечение 6.1. реформирование финансово-бюджетной системы

Финансовое обеспечение 6.1. реформирование финансово-бюджетной системы

В условиях рыночной экономики государственные и муниципальные органы выполняют функции регуляторов производства, хозяйствующих субъектов, участников обмена. Для обеспечения своих функций они создают финансовую систему, которая включает три уровня: федеральный, региональный, муниципальный.

Каждый бюджетный уровень должен обеспечивать доходные и расходные потребности своего уровня власти, оставаясь в то же время составной частью единой бюджетной системы страны, имеющей практически одни и те же источники финансовых ресурсов и решающей в конечном счете одни и те же задачи. Это обстоятельство определяет масштабы, формы и методы взаимодействия бюджетов, перераспределения средств в интересах достижения общественно значимых целей.

Муниципальные финансы составляет совокупность денежных средств, используемых для решения вопросов местного значения. Организационные и ведомственные отношения Минфин РФ строит с финансовыми органами субъектов РФ. Муниципальные финансовые органы взаимодействуют с субъектами РФ и не выпадают из системы государственных финансов, т.е. действуют в составе единой иерархической системы. Блоки финансовой системы структурированы и функционируют в зависимости от управляющих импульсов вышестоящей подсистемы. Конечный результат во многом определяется рациональностью финансовых потоков внутри системы в целом и в каждой подсистеме по отдельности.

Начиная с 2000 г. благоприятная внешнеэкономическая конъюнктура в целом позволила оздоровить финансы. Достигнута макроэкономическая стабильность, реализуется реформа федеративных отношений, новая бюджетная классификация предоставляет больше свободы маневра, внедряется бюджетирование, ориентированное на конечные результаты и требующее определения количественных и качественных критериев работы каждого получателя бюджета.

Возросшие доходы позволили снизить налоговую нагрузку на экономику, увеличить социальную поддержку населения (монетизация льгот, повышение пенсий, заработной платы в бюджетной сфере), сократить внешний государственный долг.

Вместе с тем бедность отступает медленно: рост цен выше роста доходов малоимущих слоев населения; принятые национальные проекты в малой степени затрагивают проблемы бедности. Инфляция остается недопустимо высокой, средства субъектам РФ на выполнение федеральных полномочий выделяются несвоевременно, затянута и громоздка процедура рассмотрения и утверждения федерального бюджета, несвоевременно принимаются решения о государственных закупках, что ведет к дополнительным финансовым затратам. Принимаются решения о наделении муниципальных образований собственными источниками доходов, финансовой ответственностью, но над местными бюджетами постоянно висит как дамоклов меч финансовая недостаточность.

Финансовая система находится в своеобразном вакууме, решая лишь внутриведомственные задачи, и в малой степени соответствует бюджетной системе федеративного государства.

В течение 1990-х годов шел процесс разрушения прежних организационных связей бюджетной системы, становления иных отношений как внутри, так и вне ее.

Бюджетная система РСФСР представляла собой часть централизованной бюджетной системы Советского Союза. Она состояла из союзного бюджета, государственных бюджетов союзных республик, бюджета государственного социального страхования. Государственные бюджеты союзных республик, в свою очередь, состояли из республиканского бюджета союзной республики, государственных бюджетов автономных республик, входящих в состав союзной республики, и местных бюджетов. В составе местных бюджетов выделялись три группы: бюджеты областей и краев, городов республиканского подчинения, районов (в республиках, не имеющих областного деления). В состав бюджетов областей входили областные, краевые бюджеты (по аналогии со структурой государственных бюджетов союзных республик), бюджеты автономных областей (округов), бюджеты городов областного (краевого) подчинения, районов. Бюджеты районов (в составе бюджетов областей), в свою очередь, охватывали районные бюджеты, бюджеты городов районного подчинения, городских поселков, сельские бюджеты. В союзный бюджет зачислялись налог с оборота (за вычетом части, передаваемой в бюджеты союзных республик), налог на прибыль предприятий и организаций союзного подчинения, подоходный налог с населения, взносы на государственное социальное страхование и таможенные платежи.

В бюджеты союзных республик поступала часть налога на прибыль предприятий и хозяйственных организаций республиканского и местного подчинения, лесной налог, подоходный налог с колхозов, кооперативных и общественных предприятий, сельскохозяйственный налог, отчисления от налога с оборота и других общесоюзных доходов в размерах, предусматриваемых в законе о государственном бюджете на соответствующий год, и некоторые другие платежи.

В бюджеты АССР, краев и областей поступали платежи из прибыли подведомственных предприятий и часть платежей из прибыли предприятий и организаций, подведомственных министерствам и ведомствам СССР, государственная пошлина, доходы от демонстрации кинофильмов, местные налоги и сборы.

Местные органы в принципе не имели полноценных бюджетов; финансировались по смете, утверждаемой властями региона. В доходы поступали отчисления от прибыли предприятий местного подчинения, трансферты из вышестоящих бюджетов.

Процесс принятия бюджетов административно-территориальных образований заключался в утверждении их расходных и доходных показателей органами государственной власти вышестоящего уровня, а сами региональные бюджеты впоследствии подлежали консолидации в единый государственный бюджет. Складывались индивидуальные пропорции налоговых и неналоговых доходов, за счет которых финансировались согласованные расходы. Межбюджетное выравнивание осуществлялось путем выделения из бюджета вышестоящего уровня дотаций на финансирование тех или иных расходных статей.

В 1991—1993 гг. приняты законы, вводившие принципы бюджетного федерализма. Децентрализация бюджетных ресурсов привела к повышению доли региональных бюджетов с 40 до 50—55\%. В 1994—1995 гг. введены единые нормативы отчислений от основных федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ, создан Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, средства которого начали распределяться на основе расчетов, расширены налоговые полномочия региональных и местных властей. Результатом стало упорядочение финансовых взаимоотношений между федеральным Центром и регионами.

Региональные и местные власти получили в распоряжение меньшую часть средств бюджетной системы, но при большей реальной налогово-бюджетной автономии и ответственности за их использование.

В 1996—1998 гг., в период кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов, усиления субъективизма и политического торга с регионами за финансовые ресурсы, массовый характер приобрели неденежное исполнение бюджетов разных уровней, задержки в выплате заработной платы работникам бюджетной сферы и государственного сектора, резко возросли долги региональных и местных бюджетов. Демонетизация экономики привела к разрушению единого экономического пространства, рождению денежных заменителей.

В последующие годы принимались меры по преодолению последствий финансового кризиса и внедрению принципов бюджетного федерализма в межбюджетных отношениях Центра и регионов, что признается главным условием эффективности функционирования бюджетной системы федеративного государства.

Бюджетный федерализм должен обеспечить единство общегосударственных интересов и интересов населения региона, муниципального образования, централизованного начала и самостоятельности территориальных бюджетов, равенство бюджетных прав и бюджетную ответственность.

Бюджетный федерализм включает управление общественными финансами на федеративных началах. Требованием такого управления является децентрализация доходных и расходных полномочий как определяющий принцип. Децентрализованная бюджетная система, при которой решения принимаются на разных уровнях, априори признается более эффективной, так как финансирование надежнее подстраивается под интересы и предпочтения населения.

Децентрализованной системе приписывают такие качества, как гибкость, конкурентность (местных властей между собой за инвестиции, рабочие места, богатых жителей на территории), ответственность перед избирателями, самоограничение.

Действительно, имеющиеся у регионов и местного самоуправления полномочия и ответственность, а также собственная экономическая база являются весомыми факторами развития. Их надо грамотно использовать, создавая благоприятные условия для работы предпринимателей, деловой и творческой инициативы граждан. У каждого уровня власти должны быть свои зоны ответственности, финансовые и иные ресурсы и не только за счет предоставления их федеральной властью. При этом нужно больше федеральных полномочий делегировать субъектам при сокращении численности территориальных органов федеральной власти.

Централизованную систему характеризуют с точки зрения концентрации государственной власти на федеральном уровне (хотя нет показателя для измерения чрезмерности); региональные и местные власти ограничены в полномочиях формирования доходов и расходов. Доходы формируются в основном за счет федеральных источников, а расходы регламентируются решениями вышестоящих властей. Поэтому усилия региональных и местных органов направляются на

получение дополнительных ресурсов, льгот, а не на проведение самостоятельной финансово-бюджетной политики.

Однако для централизации функций есть немало оснований. Экспортно-ориентированная модель экономики способствует аккумулированию доходов в федеральном бюджете (так как не все регионы равномерно выходят на внешний рынок) в сочетании с депрессивным состоянием импортозамещающих отраслей.

Сейчас около 50\% налоговых доходов концентрируются в 10 регионах, где проживает только 10\% населения страны. Государство должно сокращать чрезмерные межрегиональные разрывы по основным социально-экономическим параметрам, т.е. брать больше денежных средств у благополучных регионов и отдавать их менее благополучным.

В этих условиях децентрализация доходов технически невозможна, она подменяется децентрализацией расходов, что далеко не одно и то же; разница образует «навес» межбюджетных перечислений, в том числе в виде финансовой помощи.

Развитие новых технологий, рост денежных доходов населения создают почву для централизованного обслуживания: люди могут заказать любую услугу в любой точке страны и даже мира. При движении денежных потоков сверху вниз возникает больше возможностей для контроля, чем при движении снизу вверх, когда простора больше для коррупции.

Административное вмешательство в финансово-бюджетные отношения необходимо для построения жесткой бюджетной вертикали управления финансами на всех стадиях и ступенях бюджетного процесса.

Как централизация, так и децентрализация бюджетных ресурсов имеют положительные и отрицательные стороны, и всякая модель приживается лишь при наличии для этого подходящих условий. Если избыточная централизация финансовых ресурсов на верхних уровнях управления лишает местные власти стимулов к эффективному использованию средств и к наращиванию налогового потенциала, то излишняя децентрализация не позволяет федеральным властям проводить активную региональную политику и закрепляет депрессивное состояние многих регионов.

У каждого уровня власти должны быть зона ответственности, финансовые ресурсы. А это достигается необходимым разграничением расходных полномочий, и дело не в том, много или мало средств проходит через региональные и местные бюджеты, а в том, какие функции выполняют уровни власти: сокращается объем полномочий — уменьшаются и источники доходов, они передаются на тот уровень, на который передаются функции, если они не упраздняются вовсе.

Следует различать объективные факторы децентрализации и централизации и субъективное вмешательство в эти процессы, приводящее к искажению тенденций развития в нужном направлении. С объективными факторами необходимо считаться, а от субъективного вмешательства избавляться.

С другой стороны, большое количество норм отсылает для конкретизации регулирования к федеральному законодательству, законодательству субъектов РФ. При этом доминантой остается именно федеральное законодательство. В результате нормы, непосредственно адресованные местному самоуправлению, становятся нереализуемыми. Например, норма бюджетной самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленная в законе, декларативна, так как в нем говорится о необходимости учета требований, установленных не только Бюджетным кодексом РФ, но и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ.

Действие субъективных факторов объясняет, почему намерения внедрить те или иные меры корректируются практикой (табл. 6.1).

Пределом централизации доходов вышестоящих уровней бюджетной системы служит граница, за которой выравнивающая функция межбюджетных отношений действует в ущерб стимулирующей функции, приводя к иждивенческим настроениям на местах. Пределом децентрализации при распределении доходов по уровням бюджетной системы является такая грань, за которой инициатива и самостоятельность в наращивании налогового потенциала на местах подменяется усилением сепаратизма, ведет к нарушению единого экономического пространства и не отвечает сочетанию общегосударственных, региональных и местных интересов.

На региональном уровне пределы централизации ничем не ограничены: субъект РФ по своему усмотрению может вводить для местных бюджетов наполнение путем или дотаций, или дифференцированных нормативов налоговых отчислений. Поэтому претензии к региональным властям здесь безосновательны. Они действуют в рамках компетенции. Так, в консолидированном бюджете Санкт-Петербурга доля муниципальных образований составляет 2\%, половина из них живут только за счет трансфертов. Такова централизация власти в городе; возможно, поэтому там не удается избрать органы местного самоуправления из-за неявки избирателей.

Задачей органов власти является недопущение крайностей, пределов децентрализации и централизации, преодоление их в случае появления. Способом ее решения служит корректировка курса финансово-бюджетной политики в ту или другую сторону.

В России в последние 15 лет наблюдались периоды как расширения, так и сужения самостоятельности в сфере финансов регионов и муниципальных образований. Вначале курс на децентрализацию проводился активно, как реакция на опыт распавшегося СССР. Затем было разработано и реализовано несколько программ по развитию бюджетного федерализма. Однако обстоятельства, объективно требующие централизации, сами по себе не исчезают. Кризисные ситуации в экономике, резкие различия в социальных показателях, чрезвычайные ситуации, состояние государственного долга вызывают необходимость выравнивания стартовых условий, концентрации и перераспределения средств через федеральный бюджет. Резкие различия в уровне социально-экономического развития регионов, их налогового потенциала и бюджетной обеспеченности, а также значительные социальные обязательства государства требуют увеличения размеров финансовой помощи субъектам РФ из федерального бюджета, что, в свою очередь, требует централизации бюджетных средств.

И централизация, и децентрализация осуществляются через налоговые инструменты и перераспределение полномочий по оказанию услуг. Финансирование — завершающий этап, ему предшествует разграничение полномочий, обоснование объема конкретных функций, закрепляемых за тем или иным уровнем власти. Финансирование обеспечивает реальную бюджетную самостоятельность региональных и местных бюджетов по предметам их ведения. Если же необходимо гарантировать расходы на всей территории России (субъекта РФ), применяется делегирование полномочий с соответствующим ему финансовым обеспечением. Общий принцип следующий: уровень власти, который определяет объем обязательств, должен отвечать за их финансовое обеспечение (этот принцип исключает появление нефи-нансируемых мандатов). За муниципальным уровнем целесообразно закреплять расходы на улучшение материального положения конкретных граждан, на удовлетворение совместных (коллективных) потребностей проживающих на определенной территории, капитальные вложения на развитие местной инфраструктуры, льготы по оплате жилья и коммунальных услуг, расходы на образование, здравоохранение, дорожное строительство и другие, непосредственно связанные с жизнеобеспечением.

В последние годы в регионах централизация осуществляется на основе перераспределения расходных полномочий. Централизованы полномочия, обеспечивающие значительную часть государственных гарантий населению. В их числе: обязательное медицинское страхование неработающего населения, содержание учреждений интернатного типа, обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования в общеобразовательных учреждениях. Естественно, это потребовало повышения доли бюджетов субъектов РФ в консолидированном бюджете регионов.

В мировой практике выделяют централизованные, децентрализованные и комбинированные модели распределения и использования бюджетных доходов.

В централизованных (наблюдаемых) системах государство сосредоточивает в своих руках все основные доходные источники, компенсируя недостаток финансовых средств на муниципальном уровне через высокоразвитый механизм перераспределения, обеспечивающий в целом по стране полное уравновешивание потребностей и ресурсов. За муниципалитетами закрепляется определенный набор местных налогов, иногда весьма многочисленный (например, в Бельгии их насчитывается около 100), доходы от их взимания играют скромную роль в формировании местных бюджетов.

Например, в Германии, являющейся, как и Россия, федеративным государством, почти все налоги поступают в центр, а потом перераспределяются между землями. Конгресс местных и региональных властей Европы признал инструменты финансового выравнивания между муниципалитетами весьма эффективными. Для финансирования инвестиционных проектов создаются специальные фонды в землях. Выбранные для инвестиционного финансирования объекты не обязательно совпадают с выбором местных органов. К потребностям в средствах центральных городов применяется коэффициент 1,4—1,6 для компенсации затрат по обслуживанию ими соседних населенных пунктов. Естественно, что землями-донорами такая система не приветствуется, поскольку снижает, в том числе и у бедных регионов, стремление заботиться о расширении налогового потенциала. Но лучшего механизма пока нет.

Децентрализованная модель характеризуется:

собственными налогами («один налог — один бюджет»);

самостоятельностью в расходах;

неприятием «мандатов»;

слабым выравниванием;

свободой заимствований;

возможностью банкротства.

Децентрализованная система местных финансов наиболее последовательно реализована в США. Финансовая база местных органов власти там почти на 75\% формируется за счет собственных источников и лишь на 25\% — за счет средств, выделяемых из бюджетов штатов и федерального бюджета. Подоходный и имущественный налоги уплачиваются по месту жительства. Модель привлекает своей приверженностью разделению и самостоятельности властей всех уровней. В Швейцарской Конфедерации нет централизованных расходов даже на оборону.

Характерные черты комбинированной модели:

совместные налоги («один налог — три бюджета»);

совместное регулирование расходов;

финансируемые «мандаты»;

сильное выравнивание;

ограничение заимствований;

помощь кризисным регионам.

В комбинированных системах удельный вес собственных доходов муниципальных образований и трансферов примерно одинаков. У местных органов власти есть значительные источники автономных доходов, однако национальное правительство продолжает играть существенную роль в формировании местных финансовых ресурсов, через систему грантов и субсидий выравнивая уровень бюджетной обеспеченности территорий и финансируя выполнение отдельных государственных полномочий, переданных на муниципальный уровень. Как правило, эти системы функционируют в рамках муниципальной модели с внешним по отношению к органам местного самоуправления наблюдателем центрального правительства. Широко используются в Швеции, во Франции.

Опыт этих стран свидетельствует, что никакой связи между децентрализацией доходов и качеством, эффективностью финансовой системы нет. И при наблюдаемых, и при автономных моделях поступление неналоговых доходов (от собственности, коммунальных услуг, коммерческой деятельности, денежных сборов) не превышает 10\%.

В настоящее время показатели децентрализации финансово-бюджетных отношений в России вполне сопоставимы с аналогичными показателями промышленно развитых стран. Структура распределения доходов достаточно федеративна, при сравнении по сопоставимым показателям она находится в середине федеративных государств, уступая по децентрализации лишь наиболее развитым федерациям.

Российская модель тяготеет все же больше к германскому опыту с его ориентацией на совместные полномочия, сложные процедуры распределения финансовых ресурсов, расщепление налоговых ставок, масштабное выравнивание. Как и везде, есть элементы и индивидуально-договорной системы, при которой центр и регионы согласовывают ключевые показатели доходов и расходов. Субсидии, наоборот, предоставляются на основе нормативно-расчетного подхода, где учет требований местных органов не приоритетен.

Пожалуй, главное отличие российской бюджетной системы в том, что в западных странах контроль центра за местными бюджетами на порядок выше, причем независимо от государственного устройства — государство унитарное или федерация. Система страдает, скорее, не от чрезмерного контроля, а от его отсутствия; обилие инструкций, указаний не означает, что их выполнение контролируется.

Правительство РФ одобрило процесс дальнейшего реформирования, реструктуризации бюджетной системы по следующим направлениям:

внедрение новых механизмов бюджетного финансирования с учетом специфики конкретных видов общественных услуг;

расширение возможностей привлечения организаций различных организационно-правовых форм к предоставлению общественных услуг за счет бюджетного финансирования;

формирование условий для преобразования организаций бюджетного сектора в иные организационно-правовые формы, в случае необходимости связанное с предоставлением большей экономической самостоятельности при отказе от субсидиарной ответственности по их обязательствам со стороны государства.

Составлен план приватизации вплоть до продажи мелких государственных пакетов акций предприятий, преобразования государственных и муниципальных учреждений в другие организационно-правовые формы (рис. 6.1). Минфин России утвердил механизм стимулирования региональных властей в проведении реформ через получение безвозмездной финансовой помощи на конкурсной основе из Фонда реформирования региональных финансов, созданного в федеральном бюджете за счет кредита МБРР.

С участием зарубежных консультантов1 в рамках проекта МБРР «Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне» была разработана типовая программа реформирования региональных финансов, на основе которой любой субъект РФ может разработать собственную программу.

Важно, чтобы реформы в регионах не ограничивались инвентаризацией избыточных функций муниципальных учреждений, а на 

Их привлекают для консультирования высших российских чиновников с 1991 г

370

правлялись на обеспечение стабильности доходных источников и расходных полномочий, четкое исполнение обязательств перед населением и хозяйствующими субъектами.

Бюджетные учреждения

Не входят в реестр ПБС Банковский счет Отсутствие субсидиарной ответственности Внебюджетные средства — собственные доходы Контроль результатов потребителями услуг

Организации других организационно-правовых форм

Входят в реестр ПБС

Смета расходов

Лицевой счет и субсидиарная

ответственность

Внебюджетные средства — доходы бюджета

Административный контроль затрат

Рис. 6.1. Реорганизация бюджетных учреждений