6.4. доходные источники

6.4. доходные источники

Реализация конституционных полномочий местного самоуправления в решающей мере зависит от закрепления достаточных и стабильных источников доходов, их конкретного перечня, объема. В Бюджетном и Налоговом кодексах отражена необходимость наделения муниципальных образований доходами, но не устанавливаются их уровни. Естественно, что объем доходов территориальных бюджетов должен увеличиваться в случаях расширения полномочий органов власти по их формированию и использованию, оптимального выравнивания бюджетной обеспеченности, и наоборот.

Доходы местных бюджетов подразделяются на собственные и субвенции на выполнение делегированных государственных полномочий. К собственным доходам относятся:

средства от самообложения граждан;

от местных налогов и сборов;

от региональных налогов и сборов;

от федеральных налогов и сборов;

безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней;

от имущества, находящегося в муниципальной собственности;

• часть прибыли муниципальных унитарных предприятий и часть доходов от оказания платных услуг;

штрафы, устанавливаемые органами местного самоуправления;

добровольные пожертвования;

иные поступления.

Понятие «собственные доходы» претерпело существенные изменения, теперь оно включает поступления из вышестоящих бюджетов, хотя на их объем местное самоуправление влиять не может. Эти возможности распространяются на доходы, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе, — местные налоги и доли федеральных налогов, закрепленных за муниципальными бюджетами федеральным законом.

Одновременно исключены понятия «регулирующие доходы», «налоговые» и «неналоговые доходы».

Изменение содержания понятия «собственные доходы» не решает проблемы обеспечения местных бюджетов собственными доходными источниками. Поэтому целесообразно собственные доходы подразделять на нерегулируемые и регулируемые сверху и в первую группу включать доходы от собственной производственно-финансовой деятельноста, закрепленных на постоянной основе налогов, во вторую — доходы от налогов по временным нормативам отчислений и финансовую помощь из бюджетов вышестоящего уровня.

Особенность доходов местного самоуправления в том, что это не столько доходы, сколько источники получения средств; эти источники определяются в основном органами власти более высокого уровня с учетом разграничения полномочий. Можно расширить полномочия местного самоуправления, но от перемены мест слагаемых, т.е. источников финансирования, сумма не меняется, даже если финансовая автономность территорий усилится. Надо принимать во внимание, что средства, пусть в форме финансовой помощи, муниципальные образования получают, но теперь и этот источник считается собственными доходами, что только усиливает принцип равенства бюджетов всех уровней по доступности к концентрируемым в федеральном бюджете средствам.

Новая форма пополнения местных бюджетов — самообложение. В перечне собственных доходов оно поставлено на первое место. В связи с отказом государства финансировать ЖКХ этой статье доходов, несомненно, принадлежит большое будущее. Граждане теперь имеют возможность принимать решение о самообложении: хотят детскую площадку — собрали с каждого жителя по тысяче рублей и построили. Теперь разрешено собирать деньги под решение конкретных задач.

Поступления от собственной производственно-финансовой деятельности служат индикаторами деловой активности местного самоуправления. Резервов увеличения доходов от собственных источников в муниципальных образованиях немного, так как местное самоуправление не распоряжается сколько-нибудь значительными ресурсами и ограничено в правах использования даже муниципальной собственности.

В связи с коммерциализацией становятся возможными доходы от оказания услуг (сокращения плановых убытков муниципальных предприятий, увеличения отчислений от прибыли в местный бюджет). Это выглядит нелогичным, так как население ожидает не повышен™, а понижения тарифов (значительная часть населения получает субсидии на оплату тарифов). Но с ростом уровня жизни коммерциализация муниципального обслуживания усиливается. В настоящее время доходы от собственной производственно-финансовой и коммерческой деятельности муниципальных образований не превышают 100 млрд руб., или 10\% всех доходов. Следовательно, 90\% всех доходов обеспечиваются за счет налоговых плате

жей, финансовой помощи из вышестоящих бюджетов и других межбюджетных перечислений. В структуре этой части доходов важна пропорция между налоговыми поступлениями и финансовой помощью

Государство концентрирует средства для выплаты внешнего долга, проведения военной и судебной реформ, финансирования различных федеральных программ, активизации помощи депрессивным территориям и т.д. в интересах всей страны, всех регионов. Для этого в федеральный бюджет зачисляются самые стабильные, прогнозируемые сырьевые, оборотные налоги. И в этом нет ничего плохого для территориальных бюджетов. Без концентрации средств в Центре не устранить дисбаланс между бюджетами по вертикали и горизонтали.

Для муниципального образования структура получаемых доходов важна, так как связана с возможностями самостоятельного использования средств, потенциалом их роста. Например, доходы от закрепленных налогов можно увеличить при проведении экономической политики, а финансовая помощь в виде трансфертов зависит от порядка ее распределения субъектом РФ.

Закон предоставил регионам значительные полномочия по регулированию доходов муниципальных образований, в том числе установлении нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов на временной и долгосрочной основе, их дифференциации с учетом конкретных условий. При этом регулируются как объем, так и структура доходов. Трансферты предоставляются через бюджеты субъектов РФ. Муниципальные образования непосредственно не вступают в отношения с федеральным бюджетом даже при реализации целевых программ, затрагивающих интересы их территорий, и остаются в неведении относительно того, как учтены приоритеты местной власти, крупного города.

В рамках «Перечня федеральных целевых программ развития регионов, предусмотренных к финансированию из федерального бюджета» осуществляются прямые расходы на становление и развитие местного самоуправления и государственную поддержку развития муниципальных образований. Так, на реализацию мероприятий по Федеральной целевой программе государственной поддержки муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления, утвержденной Постановлением Правительства РФ № 1394 от 15 декабря 1999 г, в 2005 г. выделено 15 млн рублей (в 2003 и 2004 гг. — 10 млн), что составляет 0,0032\% общих расходов по разделу 01 «Общегосударственные вопросы». Кроме того, предусмотрено финансирование Федеральной целевой программы по подготовке кадров муниципальной службы.

Для реализации муниципальных программ социально-экономического развития привлекаются внебюджетные средства, т.е. средства субъектов хозяйствования, инвесторов путем заключения с ними договоров, где предусматриваются льготы по использованию местных ресурсов

В 2004 г. в целом по стране в структуре доходов местных бюджетов неналоговые доходы занимали лишь 6,4\%, налоговые 53,5\%, среди безвозмездных перечислений основная роль принадлежала дотациям — около 24\% (табл. 6.8).

Соотношение между собственными доходами и финансовой помощью во многом зависит от действующей в регионе модели местного самоуправления.

В Самарской области доля собственных доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете субъекта РФ составила 89,6\%, здесь бюджеты имеют административные районы и города (у них доля собственных средств — 61,7 и 95,9\%). Аналогичная ситуация в Саратовской, Рязанской областях, Ямало-Ненецком АО. А в Республике Башкортостан доля собственных средств составляет только 9,6\%, при этом местные бюджеты имеют лишь поселки городского типа и села (у них доля собственных средств соответственно 32,6 и 5,4\%). В административных районах и городах функционируют органы государственной власти. Так же и в Республике Татарстан, но здесь есть городские местные бюджеты с долей собственных средств лишь 10,6\%.

Бюджет Москвы составляет 80\% городских финансовых ресурсов, т.е. высоко централизован. Город активно использует внебюджетные средства, в том числе частные, для реализации программ строительства жилья, объектов культуры, спорта. Используются и заемные средства. Без городского бюджета объемы строительства даже в Москве были бы незначительны, так как частные инвесторы все же неохотно инвестируют в городскую экономику из-за незначительности прибыли и больших сроков окупаемости.

Доходы местного самоуправления определяются на основе ожидаемого поступления, прежде всего налоговых платежей по местным налогам и гарантированного участия в распределении доходов от региональных и федеральных налогов. Налоговые платежи поступают по единым фиксированным ставкам и дополнительным нормативам отчислений от федеральных и региональных налогов. Доля налоговых доходов служит показателем степени финансовой самостоятельности муниципальных образований.

Введен порядок установления единых для каждого уровня бюджетной системы нормативов отчислений от федеральных налогов;' нормативы отчислений в местные бюджеты должны быть, как прави-1 ло, стабильными и едиными для всех муниципальных образований данного субъекта РФ. Органам государственной власти субъектов РФ] вменяется в обязанность установить единые и (или) дополнительные, нормативы отчислений в местные бюджеты исходя из зачислений в' эти бюджеты не менее 20\% налога на доходы физических лиц.

Одновременно отменяется практика установления федеральными законами нормативов отчислений в местные бюджеты от региональных налогов, передача этих полномочий субъектам РФ; централизации местных (региональных) налогов в бюджеты более высокого уровня (за исключением мер в рамках режима «отрицательных трансфертов»); расщепления налоговых доходов от региональных (местных) налогов федеральными законами. Не допускается установление нормативов отчислений от местных, региональных и федеральных налогов и сборов решением представительного органа муниципального района, региональным и/или федеральным законом о бюджете на очередной финансовый год и (или) иным правовым актом на ограниченный срок.

Тенденцией последних лет стало снижение в доходах муниципальных образований собственных источников и повышение доли финансовой помощи; налицо усиление зависимости местных бюджетов от бюджетов других уровней. По оценкам Минфина РФ, доля трансфертов увеличивается с 34 до 67\%, а субвенций на выполнение государственных функций — в 3 раза.

Перетягивание средств в региональные бюджеты за счет местных бюджетов идет через механизм нормативов налоговых отчислений. Например, в 2003 г. республиканский бюджет Татарстана составлял 62\% консолидированного, а местные бюджеты — 38\%.

Мотивами здесь служат более высокий промышленный потенциал городов — столиц регионов (а сельское хозяйство надо поддерживать), города, как правило, являются донорами, а регион дотационен.; Поэтому неудивительно, что и при росте налогового потенциала до-] ходы городского бюджета могут даже сократиться.

Характерно, что даже в муниципальных образованиях с развитой) налоговой базой доля финансовой помощи в доходах бюджета значи-1 тельна, что свидетельствует о централизации средств в региональны^ бюджетах.

Например, в г. Лыткарино Московской области налоговая база следующая:

а) крупные предприятия

авиамоторостроение;

Научно-исследовательский центр им. А.М. Люльки;

НИИ приборостроения.

б) предприятия среднего и малого бизнеса

фирма «Старатели»;

«Сервисный металлоцентр»;

«Строитель» и др., всего 310 предпринимательских структур. С 1 января 2004 г. налоговые новации (отмена налога с продаж,

целевого сбора на содержание милиции и благоустройство, изменение порядка обложения имущества организаций) уменьшили бюджет на 11 млн руб., т.е. лишь на 4\% к доходам.

В 2004 г. из областного бюджета получены средства:

73,3 млн руб. — субвенции на целевые расходы, доплаты к оплате труда бюджетников, расчеты с поставщиками топливно-энергетических ресурсов;

127,0 млн — субсидии на образование, здравоохранение, социальную защиту населения.

Обшие поступления в местный бюджет из областного бюджета составили около 200 млн руб., что больше половины всех доходов, хотя город промышленно развит и расположен на границе с МКАД.

Для местных бюджетов характерны необеспеченность доходными источниками либо занижение реальной расходной части бюджета. Субъекты РФ планируют «скрытый дефицит» бюджетов муниципальных образований путем занижения ставок налогов и расходов на исполнение государственных функций, которые финансируются из регионального бюджета. В итоге на муниципальном уровне происходят задержки выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы, недофинансирование сфер здравоохранения, образования, культуры, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта.

Показатель

Прогнозируемая численность населения муниципального образования на начало 2005 г., тыс. чел.

Бюджетная обеспеченность на душу населения в 2004 г.

Бюджетная обеспеченность на душу населения в 2005 г.

2. Расходы, не учтенные в проекте

Расходы на исполнение государственных полномочий, осуществление которых планируется за счет федерального бюджета

Индексация материалов (прогноз изменения цен — 12\%)

Индексация заработной платы (в соответствии с федеральным законодательством)

Изменение затрат на тепло в результате изменения тарифов в 2004 г.

3. Расходы, не учтенные в проекте

в расчете на душу населения

Расходы на исполнение государственных полномочий, осуществление которых планируется за счет федерального бюджета

Индексация материалов (прогноз изменения цен — 12\%)

Индексация заработной платы (в соответствии с федеральным законодательством), руб.

Изменение затрат на тепло в результате изменения тарифов в 2004 г.

Скорректированная бюджетная обеспеченность на душу

Скорректированный бюджет, (стр. 4 • стр. 1.4)

Скорректированный бюджет при условии обеспечения дефицита 10\%

Необходимые дополнительные доходы для обеспечения дефи цита бюджета в размере 10\%

* Данные в рублях.

Доходы, тыс. руб.

Расходы, тыс. руб.

2 263*

481,1 2 812* 2 238*

2 033*

бюджета на 2005 г.

167 013

40 066

76 500 90 500

бюджета на 2005 г.

-347 83

159*

188* 2 895* 979 392 1 394 763

1 267 967

288 575

В табл. 6.9 приведен расчет дефицита бюджета на примере г. Томска. Субъект РФ недодал городу 288 млн руб. через нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов. При формировании межбюджетных отношений субъектом РФ не были учтены или сознательно сокрыты реальные налоговые доходы путем занижения ставок распределения налогов, собираемых на территории муниципального образования.

Денег в муниципальных образованиях действительно не хватает. Но это вопрос не только концентрации их в Центре, регионе по чьему-то умыслу, например губернаторов. Нельзя согласиться с распространенным мнением, что несправедливое распределение доходов между Центром и территориям является самой острой проблемой межбюджетных отношений, что объем бюджетных средств не адекватен задачам, решаемым органами местного самоуправления, а деньги на выполнение государственных полномочий не выделяются, и все это является главной причиной ухудшения жизнеобеспечения населения. Нужно учитывать объективность социально-экономической политики государства, противоречивость финансового законодательства и другие факторы.

В экономической литературе популярна точка зрения, что проблему доходов местных бюджетов можно легко решить, если больше налоговых платежей оставлять по месту сборов налогов. Однако налоговые платежи нельзя закрепить за территорией, где нет налогооблагаемой базы. Кроме того, немало территорий, откуда поступлений по всем видам налогов (федеральных, региональных, местных) недостаточно для сбалансирования местного бюджета.

Например, налоговые доходы по г. Нягань в 2003 г. составили 1645,1 млн руб., в том числе в федеральный бюджет поступило 691,6 млн, в окружной — 471,7 млн, в городской — 481,7 млн. Доходы городского бюджета в сумме 2238,4 млн руб. обеспечены: налогами — на 21,5\%, неналоговыми доходами — на 1,4, средствами по взаиморасчетам — на 4,4\%. Остальная сумма 1619,2 млн (72,3\%) составляет финансовую помощь, в том числе:

дотации — 51,4\%;

субсидии — 17,2\%;

субвенции — 3,7\%.

Расходы города составили 2290,5 млн руб. Следовательно, если бы вся сумма собранных в городе федеральных и региональных налогов зачислялась в городской бюджет (1163,4 млн), то ее не хватило бы для замены финансовой помощи (1619,2 млн). Речь можно вести о зачислении в местный бюджет НДС и НДПИ (425,0 и 206,7 млн) и только на основе индивидуального подхода, так как для других местных бюджетов зачисление по единой ставке может привести к сверхдоходам, и все это могло бы привести к разбалансу всей финансовой системы страны.

При отсутствии сбалансированности образуется дефицит бюджета, т.е. неспособность обеспечить расходы за счет собственных доходов. Под дефицитом понимается превышение всеми расходами бюджета всех доходов. При этом из доходной и расходной частей вычитается сумма заемных средств.

В СССР все бюджеты, в том числе сельские, были бездефицитны. В развитых и во многих других странах местные бюджеты, как правило, бездефицитны, что обеспечивается системой межбюджетных отношений. Федеральный и региональные бюджеты не имеют в отношении местных бюджетов обязательств по полному возмещению доходами расходов, установленных законодательством. Предусматривается лишь финансовая помощь в общем виде через механизм выравнивания бюджетной обеспеченности. Таким образом, уже на стадии распределения налоговых доходов, финансовой помощи независимо от качества работы органов местного самоуправления закладывается риск неплатежеспособности местного бюджета.

Дефицит местного бюджета не может превышать 10\% доходов без учета финансовой помощи из федерального и регионального бюджетов, а муниципальный долг не должен превышать дохода бюджета этого уровня без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней.

В качестве источников финансирования дефицита местного бюджета используются:

муниципальные займы, в том числе в виде ценных бумаг;

кредиты банков;

бюджетные ссуды и кредиты;

продажа муниципального имущества;

изменение остатков средств на счетах муниципальных образований.

Местное самоуправление имеет право на муниципальное заимствование, в том числе за счет выпуска ценных бумаг, в соответствии с требованиями федеральных законов. И оно должно быть максимально использовано в интересах финансирования социально-экономического развития территорий.

Привлечение заемных ресурсов позволяет органам местного самоуправления осуществлять целевое планирование расходов, реали-зовывать муниципальные программы. Посредством заимствований финансируются инвестиционные проекты, а в отдельных случаях и текущие расходы.

В законе о финансовых основах местного самоуправления определен лимит объема заимствований для муниципалитетов в размере не выше 15\% расходов местного бюджета. При этом законодательно установлено, что целью заимствований может быть только финансирование инвестиционных проектов, а не текущие бюджетные расходы. В Московской области максимальная сумма займов, кредитов, других долговых обязательств муниципальных образований не должна превышать 20\% общих расходов местного самоуправления

В мировой практике муниципальный долг является серьезным фактором стабилизации местных бюджетов, средством укрепления экономических основ местного самоуправления. Выход на рынки капиталов через облигационные займы помогает решать текущие, средне-и долгосрочные финансовые инвестиционные проблемы, в том числе финансирования дефицита бюджета, инвестиционных проектов и программ.

Муниципальные долговые обязательства обычно отличаются высокой надежностью. Они обеспечиваются активами и имущественными правами местного самоуправления, хотя и возникают проблемы при кредитовании с залогом недвижимости из-за невысокой ее ликвидности.

В настоящее время успешно выпустить заем может только муниципальное образование с бездефицитным бюджетом и наличием доходных активов. При усовершенствовании залоговых отношений, укреплении налоговой автономии муниципальных образований кредитный механизм можно оживить. Кредиторы — коммерческие, инвестиционные банки — могут сохранять залоговый контроль над объектом инвестирования до полного погашения займа. При возведении коммерческих объектов (платных учреждений социальной сферы, вокзалов и др.) залогом могут быть кассовые потоки объектов кредитования.

Нередко муниципальные образования прибегают к покрытию дефицита формальными источниками доходов. Для многих регионов такими стали невозвращенные в срок бюджетные ссуды. Сбалансированность за счет бюджетных ссуд противоречит законодательству. Тем не менее, например, в Калужской обл. в 2003 г. удельный вес бюджетных ссуд в источниках покрытия дефицита был преобладающим; в 18 районах такие ссуды составили от 58\% в Мосальском районе до 96 в Спас-Деменском. Дефицит возник в 39 из 45 местных бюджетов, в частности в районах Малоярославецком — 83\%, Сухи-ничском — 70\%, Жуковском — 61\% к доходам.

Заимствования представляют собой обычную хозяйственную практику и не порождают проблем в случае своевременного возврата долга Однако ряд факторов способствует накоплению задолженности Невозврат средств чаще всего порождается нецелевым их использованием, неоплатой услуг по договорам с хозяйствующими субъектами. Всякая асимметрия между региональным развитием и распределением налоговых поступлений по территории страны создает условия для роста задолженности.

В Бюджетном кодексе РФ прописан механизм признания признаков неплатежеспособности местного бюджета. При их наличии вводится временная финансовая администрация сроком до одного года, т.е. внешнее управление. Такая мера защищает права работников бюджетной сферы и обеспечивает жизнедеятельность территории, права кредиторов, принудительную реструктуризацию долгов.

Местное самоуправление не имеет регулирующих рычагов, чтобы привлекать инвесторов серьезными льготами. Для муниципального образования более естественным было бы проведение референдума, чтобы пути выхода из финансового кризиса выбирало население. Решение вопросов платежеспособности местного самоуправления весьма проблематично, если не использовать эту крайнюю меру.

Коммерческие банки, услугами которых пользуется абсолютное большинство муниципальных образований, не гарантируют сохранности вкладов и доступа к дешевым кредитным ресурсам. Создание собственного банка позволяет местным органам решать проблему денежного обеспечения, улучшать кредитование местного хозяйства. Муниципальным следует считать банк, одним из учредителей или участников которого стал орган местного самоуправления, имеющий в нем контрольный пакет долей (акций). Проблему собственного банка муниципальное образование может решить также приобретением пакета акций действующего устойчивого и авторитетного банка, в том числе регионального уровня.