1.2. понятие «муниципальный сектор»

1.2. понятие «муниципальный сектор»

Муниципальный1 сектор зарождается в совместном ведении хозяйства, управлении делами общины в интересах всех ее членов. Община, или местное сообщество, характеризуется общностью людей, территориальным единством, социальным взаимодействием, чувством сопричастности и ответственности перед обществом. Местное сообщество есть продукт прежде всего гражданского общества, деятельности, инициативы людей, оно возникает снизу, естественным путем, хотя и становится также объектом государственного регулирования. Совместное проживание порождает коллективные потребности, интересы, удовлетворение которых и является функцией сообщества.

1 В соответствии с Законом № 131 слова «местный» и «муниципальный» применяются как синонимы в отношении органов местного самоуправления, находящихся в муниципальной собственности организаций, и в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.

В хуторе из трех домов уже нужен старший, чтобы представлять и защищать интересы от имени всех. Он же ответит на вопрос, на что израсходованы деньги, собранные на общие нужды. У местного сообщества может не хватать ресурсов для решения задач, но есть право и желание участвовать в их решении.

п

Ни один человек не может представить свое существование вне конкретной территории, конкретной экономической и социальной среды.

Основной формой местных сообществ в современных условиях является муниципальное образование. Муниципальный сектор — это совокупность первичных (низовых) единиц — муниципальных образований, каждое из которых представляет форму территориальной организации и деятельности населения, сочетает производственные, социальные, управленческие функции на определенной территории.

Функционирование муниципальных образований свидетельствует, что наряду с интересами личности и государства признаются и гарантируются местные (муниципальные) интересы, связанные с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения каждой территории. Интересы этих территориально обособленных частей рассматриваются как самостоятельные, имеющие государственное значение.

К основным признакам муниципального образования относятся:

общность территории;

наличие муниципальной собственности и местного бюджета;

наличие органов управления.

Территория — это место расположения хозяйствующих субъектов, природно-экономического ресурсов, проживания населения. Все эти аспекты имеют значение для организации хозяйственной деятельности и управления. Территория муниципального образования формируется под воздействием состояния местной инфраструктуры, необходимости поддержания общественного правопорядка, использования ресурсов, характера расселения. Территориальная организация отражается в структуре управления.

Организационное построение муниципального образования включает функционирование производственных, обслуживающих, непроизводственных подразделений и структур управления.

В широком смысле слова это комплекс предприятий, организаций и учреждений, находящихся на данной территории, независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности и участвующих в удовлетворении потребностей местного населения.

Следовательно, муниципальный сектор имеет две точки опоры: территорию муниципального образования и местное самоуправление. Это объект местного самоуправления на территории конкретного муниципального образования, форма общественного хозяйствования, направленная на более полное использование социально-экономического потенциала территории, т.е. производство, распределение и использование продукции, работ, услуг.

Предприятия разных форм собственности здесь объединяет принадлежность к общей природной, демографической, экономической среде, социальной инфраструктуре, направленность деятельности с ориентацией на местный рынок.

В узком понимании муниципальный сектор представляется совокупностью хозяйствующих субъектов, имущество которых принадлежит местному самоуправлению на правах собственника. Организации и предприятия муниципальной собственности — это объект прямого, непосредственного управления со стороны муниципальных органов. Их права в отношении собственных предприятий ничем не отличаются от прав других собственников. Регулирование деятельности предприятий других форм собственности на территории муниципальных образований регламентируется законодательством, а также органами местного самоуправления в пределах их компетенции.

В границах муниципального образования местное самоуправление нацелено на развитие местного хозяйства (общественного, частного, личного подсобного), жилищно-коммунального обслуживания, социальной сферы, удовлетворение повседневных нужд людей. Оно влияет на уклад жизни на территории, в населенных пунктах, обеспечивая их жизнеспособность.

Повседневная жизнь людей на четыре пятых или больше зависит не от общегосударственных событий, а от событий местных, и поэтому — от местного самоуправления, направляющего ход жизни, через эффективное местное самоуправление, где каждый имеет возможность участвовать в решениях, определяющих его существование. Глубокое и детальное знание ситуации, непосредственная заинтересованность в успехе деятельности, развитие самодеятельности центру менее доступно или недоступно вообще. Это предопределяет более высокую эффективность использования средств, направляемых на общественные нужды через местные органы власти. Кроме того, в период радикальных перемен у местных сообществ появляется функция защиты от отрицательных последствий этих перемен.

Сказанное не означает, что социально-экономическая ситуация целиком зависит от того, как местная власть решает конкретные проблемы. Люди, конечно, обращаются прежде всего в местную власть. Но в силу ограниченности полномочий или возможностей местная власть может решить далеко не все проблемы. Местному самоуправлению не под силу решение такой, например, проблемы, как углубление социального расслоения общества. Даже творческая среда сама по себе не формируется, а ноу-хау требуют более широкого поля действия, чем местное самоуправление. Поэтому противопоставление местной и центральной власти непродуктивно. Такое противопоставление, завышенные требования к чистоте понятия приводят к отрицанию существования местного самоуправления.

Научные основы муниципального сектора. Научную основу муниципального сектора составляют теории и модели построения территориальной организации хозяйства и социальной жизни, местных сообществ и самоуправления. При всем многообразии школ, концепций, моделей основным критерием их классификации служит соотношение государственных и общественных начал в территориальном хозяйствовании и управлении.

Сформировались базовые теории местного хозяйства и управления, которые положены в основу построения моделей практического функционирования. Так, согласно общественной теории (У.Ф. Арене, А. Майер, О. Лабанд) право общины на самоуправление является обычным неотчуждаемым правом, как и другие естественные права. Община первична по отношению к государству, которое не учреждает, а признает общину, община независима от государственной власти. Право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как права и свободы человека, поскольку община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Юридическим следствием этого становится автономность местного самоуправления, признаки которой — легитимность, самостоятельность, наличие собственных материальных и финансовых ресурсов, узаконенных полномочий, отделение местного самоуправления от государственной власти, исключение соподчиненное™. Местное самоуправление имеет свою сферу хозяйствования, прежде всего коммунальное хозяйство, ему чужда какая-либо политическая деятельность. Органы самоуправления не являются органами государственной власти, между ними разделяются функции и полномочия. Государство уступает органам местного самоуправления ряд правительственных прав в полном объеме. При этом органам местного самоуправления гарантируется известная независимость и неприкосновенность.

Наиболее полно общественная теория реализована в англосаксонской модели местного хозяйства и управления (США, Великобритания, Канада, Австралия, Новая Зеландия); ее основные принципы: местное самоуправление самостоятельно, не подчинено центральной власти, независимо в решении многих вопросов местного значения, имеет право законодательной инициативы по вопросам развития муниципалитетов. Работники местной администрации, включая главу, — наемные лица.

Общественной теории противостоит государственная концепция (Л. Штейн, А. Градовский, М. Свешников), которая делает акцент на определяющей роли центра. Местные органы рассматриваются как инструмент центрального правительства для реализации политического и социально-экономического курса на местах. Местное самоуправление представляется частью общегосударственного управления как децентрализованное государственное управление. Компетенция органов местного самоуправления — не какая-либо особенная, самобытная, естественная, она целиком и полностью о ДОГТеи и регулируется государством. Государство возлагает на них часть своих функций, подчеркивает их публичность, политический характер, т.е. выводит за рамки хозяйственных функций.

Государственная теория стала научной базой континентальной модели (Франция, Италия, Бельгия и др.). В странах, где используется эта модель, государству принадлежит решающая роль не только в политической жизни, но и в решении социально-экономических, административно-правовых вопросов местного значения. Местная юрисдикция фактически отсутствует, в том числе правй нормотворчества; правительственные чиновники жестко опекают местное самоуправление.

На местном уровне одновременно с местным самоуправлением действуют органы государственной власти или должностные лица, осуществляющие прямое государственное управление. Они должны обеспечивать нормальное функционирование муниципальных образований, выполнение государственных функций, переданных на местный уровень, контролировать местное самоуправление.

Кроме базовых, можно выделить другие модели: иберийскую (Испания, Бразилия и др.), гибридную, или смешанную (Германия, Австрия, Япония и др.), советскую (Китай, Куба, КНДР). На практике, однако, весьма сложно разграничить полномочия и дела местные, общинные и государственные. Это уязвимое место всех теорий местного самоуправления. Характерно, что несмотря на различия в принципах построения моделей доля местных бюджетов в консолидированных бюджетах стран, \%, от них почти не зависит:

Норвегия — 31,6; Франция — 17,0;

Германия — 28,7; Канада — 8,0;

США, Великобритания — 22,0; Россия — 26,5.

Видимо, объем финансирования больше зависит от разграничения функций между уровнями власти: в Канаде местное самоуправление имеет широкую автономию, но незначительный объем полномочий. Во Франции самостоятельность местного самоуправления ограничена, но через него финансируется более весомый объем функций, что и требует больше средств.

В Конституции РФ фактически закреплена хозяйственная теория местного самоуправления как разновидность общественной теории. Новая редакция Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» де-факто заменяет ее государственной теорией. Происходит эклектическое смешение разных теорий и моделей: отделение самоуправления от государственной власти, освобождение общины, вмешательство государства в местное самоуправление, территориальное общественное самоуправление. Формирование местного самоуправления все более подчиняется не объективным закономерностям, а моде (как в Европе) и идеологии (не как в СССР). Стала нормой идеализация, хотя и выборочная, западного опыта, где во второй половине XX в. местное самоуправление превратилось в ведущий социальный и политический институт.

При этом в западной практике подмечается только одна сторона местной власти — децентрализация, автономность. Действительно, в странах англосаксонской модели муниципалитеты обладают разнообразной собственностью, надежными источниками собственных доходов, им принадлежат дороги, автозаправочные пункты, им принадлежит право разрешать и взимать компенсационные сборы за проведение по территории коммуникаций. В России же муниципальные образования имеют мизерные собственные производственные, коммерческие и налоговые доходы, а государство устанавливает запрет на владение «непрофильным» имуществом.

Но другая сторона проблемы — огосударствление местного самоуправления — остается незамеченной. Во Франции, Германии местное самоуправление остается звеном государственной административно-иерархической системы. Попытки Франции сформировать автономное местное самоуправление всякий раз терпели неудачу.

Слова «коммунизм» и «коммуна» с единым корнем. Во французской коммуне и по содержанию много общего, например в системе местного управления этой страны и СССР. Видимо, эта общность и заставляет реформаторов России тенденциозно подходить к опыту Запада и объявлять советскую централизацию неприемлемой, не принесшей благополучия гражданам.

По мировым стандартам Россия вовсе не выглядит страной с чрезмерной централизацией. Не случайно реформирование местного самоуправления с акцентом на дальнейшую децентрализацию дает сбои и отторгается жизнью. С одной стороны, население не проявляет желания прийти к идеальным формам самоуправления. Даже организовать людей для создания жизненно необходимого им товарищества собственников жилья (ТСЖ) не удается на протяжении многих лет, в том числе в столице. Граждане не ощущают пользы от местной власти, не верят в ее возможности и все чаще игнорируют выборы местного руководства. С другой стороны, государственная власть, видимо, тоже не верит в возможности местного самоуправления, больше доверяя собственной бюрократии. При дележе федеральных средств региональные власти нередко выглядят конкурентами муниципальных.

Каждое муниципальное образование все же получает из вышестоящих бюджетов больше или меньше средств на свои хотя бы минимальные расходы. А чтобы всех наделить средствами по потребности, их надо иметь в федеральном бюджете, т.е. централизовать, или для каждого муниципального образования установить практически индивидуальные ставки налоговых поступлений в бюджеты. Вот в чем заключается объективная основа и причина централизации. Тем не менее, существует минимально необходимый уровень и децентрализации, без которого государство независимо от устройства не может нормально функционировать.

В литературе распространена точка зрения, что в России реального местного самоуправления как самоорганизации и самодеятельности населения нет. Есть только попытки закрепить схемы, не отвечающие потребностям практики, привнесенные построения правовой науки, юридический романтизм, иллюзии. В городах и районах как будто есть самоуправление, но оно не имеет существенных отличий от государственной власти, это вариант публичной власти, и его ни искусственно, ни как-либо еще нельзя отделить от власти государственной1.

Исходным в этой концепции является подход к самоуправлению как к самоцели, тезис о несовместимости с государственным финансированием местного самоуправления, то, что только рыночные отношения дают местным органам возможность самостоятельно развивать свою экономическую базу, независимость от государства2.

Территориальное управление может осуществляться как государственными органами, так и местным населением (местное самоуправление) или по обоим направлениям. За рубежом государственное управление на местном уровне осуществляется через образуемые вышестоящей властью административные органы; муниципальное управление, в том числе местным хозяйством, социальной сферой в границах муниципального образования осуществляется как государственной администрацией, так и органами местного самоуправления. Государственные начала в местной власти особенно наглядны во Франции, Швеции, Германии. Местному сообществу не мешают выполняемые государством функции по землеустройству, обеспечению занятости населения, налогообложению, дотационному финансированию и др.

Проблемы законодательства в области местного самоуправления: материалы парламентских слушаний. М.: Государственная Дума, 2001 С 42.

Игнатов B.L, Рудой В.В. Местное самоуправление. Ростов н/Д: Феникс, 2003. С. 16.

В любой стране муниципальный сектор, местное хозяйство и управление развиваются в той форме и мере, в какой это нужно обществу, государству. Людей нельзя заставить «самоуправляться» даже строгим законом, этот процесс можно лишь как-то мотивировать. О характере избранной организационной модели судят по положениям конституции, других регламентирующих законов и правовых актов, которые, в свою очередь, принимаются с учетом выбора каких-либо концепций.

Объективная необходимость муниципального сектора обусловлена прежде всего особым характером производимых им видов продукции и услуг и способом их предоставления населению, а также возможностью более рационального использования местных ресурсов. Муниципальный сектор производит или предоставляет общественные блага (продукция, работа, услуги). Потребитель не может их выбирать, присваивать и хранить индивидуально или мелкогрупповым способом; отсутствует связь их оплаты со спросом и предложением, они не подпадают под действие рыночного механизма в полной мере. Их предоставление не должно быть стихийным, игнорирующим принципы социальной справедливости.

В пределах социальных групп, классов такие блага потребляют практически в равной мере, отлучать от их потребления какие-либо слои социально опасно, поэтому они предоставляются по доступным ценам или бесплатно, что можно обеспечить лишь путем создания общественного специального фонда средств. Например, далеко не все могут купить автомобиль, поэтому нужен общественный транспорт. Общественные блага преобладают, в них нуждаются и предприятия, в том числе частные.

Даже если рынок может предоставить определенные виды общественных благ, это не остается вне поля зрения власти, которая обязана проводить определенную политику в сфере обеспечения потребностей в общественных благах, методах ее удовлетворения от имени населения.

Различают субъекты производства благ и субъекты их предоставления, а также централизованное и децентрализованное производство и предоставление общественных благ, каждое из них имеет положительные и отрицательные стороны (табл. 1.2).

Окончание табл. 1.2

Децентрализованное производство Доступ к информации. Информация о локальных потребностях в общественных благах более доступна местным органам власти, затраты на ее получение ниже. Например, потребность территории в общественных школах проще определить на локальном уровне

Стимулирование межрегиональной конкуренции. В случае крайней неудовлетворенности политикой местных властей, в том числе в области производства общественных благ, жители данной территории могут прибегнуть к «голосованию ногами», проигнорировать выборы. Миграция населения из региона может создать стимулы для осуществления более эффективной политики

Возможность экспериментирования в локальных масштабах. Некоторые затруднения вызывает определение того, каков наилучший способ предоставления конкурентного общественного блага и существует ли он вообще. Наличие у региональных и местных органов власти права самостоятельно вырабатывать политику позволяет проверить разные подходы и сравнить результаты

«ЙГЇ, д1М2006~Г °™0ШЄНИЯ И УПРЭ~ ными фи-

Теоретически любое общественно значимое благо можно предоставлять населению централизованно. Однако общественные блага в разной степени пригодны для централизации и децентрализации их

При централизации многие предпочтения людей остаются незамеченными, нереализованными, тем более что потребности быстро меняются и различаются по регионам.

На местном уровне можно полнее использовать ограниченные ресурсы для реализации потребностей. Децентрализованное производство и предоставление локализуются в основном на данной территории, их финансирование осуществляется преимущественно тоже децентрализованно, в том числе за счет проживающих на этой территории.

Чем больший ареал потребителей может воспользоваться данным видом общественных благ, тем меньше этот вид пригоден для децентрализованного предоставления (табл. 1.3). И наоборот, предметами местного ведения должны быть общественные блага, предоставление которых имеет пространственные ограничения.

^Циммерман. X. Муниципальные финансы. М., 2003.

20

При удовлетворении потребности в общественных благах местные органы берут ответственность за их предоставление различными способами, т.е. не обязательно путем организации собственного производства. Поэтому масштабы и роль муниципального сектора выходят далеко за границы производства материальных и нематериальных благ.

Производство и предоставление общественных благ муниципальным сектором предопределяются законодательством о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти. Предметы ведения и полномочия муниципальных органов отражаются в перечне вопросов местного значения. Они различаются степенью конкретизации, могут проявляться в форме только создания условий или организации, содержания, развития учреждений.

Муниципальный сектор тесно связан с социальной, экономической и политической системами общества, выполняет общественно необходимые функции, а общество тратит на его развитие средства, в том числе из государственного бюджета. Социальные задачи включают создание нормальных условий жизни в широком смысле (жилье, коммунальные услуги, транспорт, связь, дошкольное воспитание, здравоохранение, культурное обслуживание, торговля, быт, благоустройство). Экономические задачи решаются с позиций обеспечения социальной стабильности, эффективной занятости, расширения налоговой базы. Решение политических задач должно гарантировать народовластие, соблюдение демократических процедур, поддержание баланса власти и бизнеса. Политические функции не укладываются в содержание деятельности, границы права. Но от того, как они выполняются на месте, зависит авторитет всех уровней и ветвей власти в стране.

В целом муниципальный сектор представляет собой социальный организм с соответствующим ему механизмом хозяйствования. В рамках муниципального сектора хозяйствующие субъекты имеют! полное или преимущественное сходство по предметам деятельности, формам собственности, управления, регулирования. Предмет1 деятельности — производство и оказание социальных услуг, форма собственности — общественная или частная, регулируемая от имени сообщества, управление — местное (местное самоуправление).

Роль муниципального сектора в социально-экономическом развитии страны трудно выразить количественными показателями. Это связано с тем, что Минэкономразвития РФ планирует развитие муниципального сектора по объектам лишь муниципальной собственности.

В отличие от валового внутреннего продукта (ВВП) и валового регионального продукта (ВРП) статистические органы не исчисляют валовой муниципальный продукт (ВМП). Его можно определить как сумму добавленной стоимости или конечного продукта муниципального сектора, а также по доходам (оплата наемных работников предприятий и организаций муниципального сектора, чистые налоги на производство, валовая прибыль). По конечному использованию ВМП есть потребление домашних хозяйств и валовое накопление, в том числе основного капитала. При расчете по отдельно взятым муниципальным образованиям учитываются межрегиональные материальные и денежные потоки (сальдо ввоз-вывоз).

В муниципальном секторе занято почти 25\% экономически активного населения, на его долю приходится около 5\% инвестиций в основной капитал, 2,5\% розничного товарооборота, 1\% строительно-монтажных работ по договорам подряда. Социальные обязатель-, ства местных бюджетов составляют около 8\% ВВП.

В консолидированных бюджетах субъектов РФ доля муниципальных образований хотя и снижается, но остается весьма существенной как в производстве, так и в социальном обслуживании (табл. 1.4).

В структуре расходов местных бюджетов почти 70\% приходится на образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство. Это основные отрасли муниципальной экономики и социальной сферы.

до начала V^o^ —

„ость муниципальных образошнии 9314 сельских окчисле в 625 городах, 1404 PaHOf153 городских районах и

ругах, 203 сельских населенных пунктах, Р Д

округах.

Муниципальная собственность имеется в 11 160 муниципальных образованиях, а муниципальные предприятия — в 4917 муниципальных образованиях, муниципальные нежилые помещения — в 8510. Муниципальные учреждения имеются: образовательные — в 8792 муниципальных образованиях, здравоохранения — в 7916,

культуры и спорта — в 7950.

Не имеют основных объектов муниципальной собственности (жилищного фонда, коммунальных объектов, учреждений образования, здравоохранения и т.д.) в основном сельсоветы, поселки, города районного значения.

В состав муниципальной собственности входят также средства местных бюджетов, которые составляются более чем в 10 ООО муниципальных образованиях.

В рамках общественной (государственной и муниципальной) собственности с помощью планирования и финансирования государство оказывает прямое воздействие на развитие муниципального сектора.

Роль муниципального сектора в производстве продукции основных отраслей (промышленности, сельского хозяйства, строительства) резко уменьшилась в результате массовой приватизации государственной и муниципальной собственности. Уже в 1997 г. большинство таких предприятий оказалось в частной собственности, но они не компенсировали допущенного падения производства продукции и услуг.