Тема 10. избирательные комиссии: система, государственно-правовой статус, порядок формирования и компетенция

Тема 10. избирательные комиссии: система, государственно-правовой статус, порядок формирования и компетенция

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 19 сентября 1997 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" избирательные комиссии в Российской Федерации являются коллегиальными органами, которые формируются в порядке и сроки, установленные федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, организуют и обеспечивают подготовку и проведение федеральных, региональных и муниципальных выборов, референдумов.

Избирательные комиссии играют решающую роль в обеспечении важнейших конституционных прав граждан Российской Федерации — права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, свободно выражать политическую волю, а также права мирной.и цивилизованной передачи государственной власти с учетом складывающихся социально-экономических и политических условий.

Сегодня избирательные комиссии по своему правовому статусу, функциям и содержанию деятельности существенно отличаются от тех комиссий, которые обеспечивали проведение выборов в советский период.

Вспомним, что собой представляли выборы в Советы народных депутатов разных уровней. Это были выборы, на которых кандидаты, в сущности, назначались партийными органами и затем проводились через процедуру выборов, при этом обеспечивалось почти стопроцентное совпадение состава Совета с социальной структурой населения соответствующей территории.

По аналогичному принципу (разнарядке партийных органов) формировались и сами избирательные комиссии, в задачу которых практически не входило обеспечение равных возможностей граждан, хотя принцип равного избирательного права значился в действующем законодательстве. Под диктовку и при строжайшем контроле партийных комитетов избирательные комиссии осуществляли основные избирательные действия: процедуры выдвижения и регистрации кандидатов, предвыборной агитации, порядка голосования, подсчета голосов избирателей и установления результатов выборов.

Теперь, когда выборы столь разительно отличаются от тех, в которых принимало участие не одно поколение советских людей, по-иному выглядит и деятельность избирательных комиссий. С 1993 года выборы на федеральном, региональном и местном уровнях проходят в условиях многопартийности, состязательности кандидатов, гласности, свободы мнений, где каждый волен отдать свой голос за того, кого он считает наиболее достойным возглавлять государство, органы исполнительной власти в регионах или представлять его интересы в законодательных (представительных) органах государственной власти, органах местного самоуправления.

Избиратель может свободно выдвинуть свою кандидатуру либо иную кандидатуру, агитировать за или против любого кандидата, без всякого принуждения участвовать или не участвовать в голосовании. На страже его прав стоят избирательные комиссии — принципиально новые органы, реально участвующие в организации и проведении выборов, не зависимые в своих решениях от органов государственной власти, органов местного самоуправления и политических партий, подчиняющиеся только закону. Этот основополагающий принцип в деятельности избирательных комиссий установлен в пункте 10 статьи 21 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и в соответствующих федеральных и региональных законах о выборах.

Следует отметить, что полномочия избирательных комиссий подробно установлены в федеральных и региональных законах о выборах, избирательных кодексах ряда регионов, а также в законах и положениях об избирательных комиссиях субъектов Российской Федерации.

В помощь региональным законодателям Центральная избирательная комиссия Российской Федерации подготовила модельные законы о выборах органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, об избирательных комиссиях субъектов Российской Федерации. Данные законы разработаны с учетом требований Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, а также международных стандартов в области избирательного права, установленных во Всеобщей декларации прав человека, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, Декларации о критериях свободных и справедливых выборов и других международных документах.

Для полного понимания роли и места избирательных комиссий в Российской Федерации рассмотрим принципы построения системы избирательных комиссий, их статус, порядок формирования и компетенцию.

1. Система избирательных комиссий. Избирательные комиссии, обеспечивающие периодическое проведение выборов органов государственной власти и органов местного самоуправления, представляют собой стройную и гибкую систему, адаптированную к выборам органов федерального, регионального и местного уровней и способную функционировать в независимом режиме. Как всякая сложная социальная система, она является слаженным, живым организмом, части которого (избирательные комиссии) взаимодействуют друг с другом строго по правилам, установленным в законах о выборах. Следует особо подчеркнуть, что взаимоотношения избирательных комиссий внутри самой системы строятся с учетом федеративного устройства Российской Федерации.

О федеративной природе системы избирательных комиссий в Российской Федерации говорит тот факт, что два высших уровня избирательных комиссий (Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации) формируются соответственно федеральными или региональными законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти на основе принципа разделения властей, закрепленного в Конституции Российской Федерации (ст. 10), а реализуют они свои полномочия, исходя из другого конституционного принципа — разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 5).

Важно отметить, что система избирательных комиссий в Российской Федерации построена в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и в этом видится залог того, что она в дальнейшем способна к саморазвитию и совершенствованию. Не входя ни в одну из трех ветвей государственной власти, система избирательных комиссий в целом действует как государственно-общественная структура, высшие уровни которой являются государственными органами (п. 9 ст. 21 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан российской Федерации"), а остальные — представляют собой общественные образования, решения которых по вопросам, связанным с проведением выборов, также обязательны для государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций и их должностных лиц (п. 11 ст. 21 указанного Федерального закона).

В статье 21 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" представлен полный перечень видов избирательных комиссий, действующих в Российской Федерации. Это — Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (далее — ЦИК России), избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, окружные избирательные комиссии, территориальные (районные, городские и другие) избирательные комиссии, участковые избирательные комиссии (на рис. 1—3 — ИКС РФ, ОИК, ТИК, УИК).

Избирательные комиссии не образуют централизованную систему для проведения всех выборов в Российской Федерации. Федеральные законы о выборах устанавливают соподчиненность и распределение полномочий между комиссиями только применительно к проведению выборов в федеральные органы государственной власти. Так, ЦИК России является вышестоящей комиссией для всех других только при проведении выборов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации. Взаимосвязи и полномочия избирательных комиссий при выборах в органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. При этом нормы как федеральных, так и региональных законов о выборах не должны противоречить требованиям Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Таким образом, при проведении выборов действует строго определенная система избирательных комиссий, структура которой определяется уровнем и видом выборов. Различают три уровня выборов — федеральные, региональные и муниципальные (местные). По видам выборы подразделяются на выборы в федеральные и региональные законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти, представительные органы местного самоуправления, глав муниципальных образований и иных должностных лиц местного самоуправления.

На рисунке 1 в качестве примера представлены структурная схема системы избирательных комиссий при выборах депутатов федерального органа законодательной власти (I), органа законодательной власти субъекта Федерации (II), представительного органа местного самоуправления (III), а на рисунке 2 — при выборах Президента Российской Федерации (I), главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации (II) и главы муниципального образования (III).

Из представленных структурных схем видно, что при выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления в систему избирательных комиссий входят окружные избирательные комиссии, которые организуют выборы в пределах своих одномандатных или многомандатных избирательных округов. Естественно, окружные избирательные комиссии не образуются при проведении выборов должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, поскольку в этом случае выборы проводятся по единому территориальному избирательному округу.

Выборы в законодательные (представительные) органы

государственной власти, представительные органы

местного самоуправления

Выборы должностных лиц органов государственной

власти и местного самоуправления

2. Государственно-правовой статус избирательных комиссий. Понятие "государственно-правовой статус" определяет правовое положение избирательных комиссий как участников избирательного процесса по отношению к государству и его органам, а также к другим субъектам, правоотношений в сфере организации и проведения выборов. Статус избирательных комиссий по отношению к государству определяет их политико-правовое положение в структуре и механизме функционирования государственных органов в Российской Федерации. Как уже отмечалось, система избирательных комиссий не входит ни в одну из ветвей государственной власти, однако ЦИК России и избирательные комиссии субъектов Федерации являются государственными органами, осуществляющими подготовку и проведение выборов и референдумов в Российской Федерации в соответствии с компетенцией, установленной федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Правовой статус ЦИК России и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации как государственных органов проявляется в следующем:

в пределах своей компетенции они не зависимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления;

213

они осуществляют свои полномочия на постоянной основе и являются юридическими лицами;

их деятельность финансируется за счет средств соответствующего бюджета (федерального, субъектов Российской Федерации);

они формируются законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти на основе предложений политических партий и иных общественных объединений;

они обладают собственной компетенцией, установленной федеральным и региональным законодательством;

их акты, принятые в пределах их компетенции, обязательны для федеральных и региональных исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц, а также для нижестоящих избирательных комиссий;

они наделены полномочиями по осуществлению контроля за соблюдением конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления;

они имеют собственные аппараты, структура и штаты которых устанавливаются ими самостоятельно.

Рассмотрим более детально основные составляющие правового положения ЦИК России и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации как ведущих структурных компонентов единой системы избирательных комиссий в Российской Федерации.

Наиболее актуальным для организаторов выборов остается обеспечение независимости и самостоятельности избирательных комиссий. Для обеспечения законного и демократического избирательного процесса они должны быть в юридическом, организационно-техническом и финансовом отношении не зависимы от влияния какой-либо политической партии, государственных органов и их должностных лиц. Для того чтобы сделать стабильной работу избирательных комиссий, обеспечить преемственность, потребовалось законодательным путем организовывать их деятельность на постоянной основе. Только постоянно действующие ЦИК России и избирательные комиссии субъектов Российской Федерации в состоянии решать задачи обеспечения и защиты избирательных прав граждан, создания необходимого кадрового потенциала, освоения новых прогрессивных избирательных технологий, способствующих проведению выборов на уровне мировых демократических стандартов. Наделение избирательных комиссий четко очерченным кругом полномочий, придание комиссиям высшего уровня статуса особой разновидности постоянно действующих государственных органов явилось важнейшим условием обеспечения легитимной передачи государственной власти победившей на выборах политической силе, реализации гражданами их избирательных прав.

Независимость избирательных комиссий в пределах их компетенции при проведении соответствующих выборов, как отмечалось выше, установлена в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". В реальной жизни независимость комиссий не только не исключает, но и предполагает их взаимодействие с органами государственной власти и местного самоуправления и их должностными лицами при решении, в частности, вопросов регистрации (учета) избирателей, предоставления комиссиям необходимых помещений, транспорта, средств связи, технического оборудования, решении других вопросов.

Согласно статьям 21 и 46 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" расходы избирательных комиссий по подготовке и проведению выборов и обеспечению полномочий комиссий производятся за счет средств соответствующего бюджета — федерального, регионального или местного. При этом указанные расходы входят в перечень защищенных расходов, подлежащих финансированию в полном объеме, и предусматриваются в соответствующем бюджете отдельной строкой.

Новым Федеральным законом введены дополнительные гарантии в финансировании деятельности избирательных комиссий, если указанные средства несвоевременно перечислены на их расчетные счета. Избирательная комиссия в этом случае имеет право получить в банке кредит на конкурсной основе, который затем покрывается из соответствующего бюджета в зависимости от уровня выборов Правительством Российской Федерации, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации либо органом местного самоуправления. При этом возврат кредитов гарантируется бюджетом соответствующего уровня без принятия решения о выдаче гарантии.

215

Установленный новым законодательством порядок финансирования деятельности ЦИК России и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации делает их практически полностью независимыми в финансовом отношении от властных органов и должностных лиц.

Самостоятельность избирательных комиссий обеспечивается и принципиально новым положением, в соответствии с которым в случаях, если уполномоченный на то орган или должностное лицо не назначит выборы органов в установленные законами сроки либо не назначит их при досрочном прекращении полномочий этих органов, выборы проводятся соответствующей избирательной комиссией в порядке и сроки, установленные статьей 10 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

В указанном Федеральном законе в основном определен порядок формирования и срок полномочий избирательных комиссий всех уровней. Так, срок полномочий ЦИК России — четыре года. Срок полномочий избирательных комиссий субъектов Российской Федерации устанавливается законами субъектов Российской Федерации, но не может быть более пяти лет и менее срока полномочий региональных законодательных (представительных) органов государственной власти. Впервые законом предусмотрена возможность организации и деятельности территориальных избирательных комиссий на постоянной основе, если соответствующие нормы установлены в региональных законах. Окружные избирательные комиссии действуют, как правило, на срок полномочий соответствующих представительных органов, а срок полномочий участковых избирательных комиссий ограничен временными рамками избирательной кампании и истекает через десять дней после официального опубликования результатов соответствующих выборов.

Как видно из установленных сроков полномочий избирательных комиссий, законодатель позаботился об обеспечении необходимой степени координации и организационной стройности в деятельности ЦИК России и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, определил дополнительные условия для улучшения взаимодействия комиссий с органами государственной власти и местного самоуправления, предусмотрел возможность использования комиссиями новых избирательных технологий.

Как отмечалось, одним из признаков избирательных комиссий высшего уровня является то, что они обладают собственной компетенцией, установленной федеральными и региональными законами о выборах. Являясь правоприменительными органами, избирательные комиссии в своей деятельности строго придерживаются норм и положений, закрепляющих их полномочия, права и обязанности при подготовке и проведении избирательных кампаний.

Закрепление в законах о выборах полномочий, прав, обязанностей и ответственности избирательных комиссий и их членов делает комиссии независимыми при принятии собственных решений, ограждает от вмешательства в их деятельность.

Важным признаком принадлежности ЦИК России и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации к государственным органам является их право принимать решения и акты, которые являются обязательными для федеральных и региональных органов исполнительной власти, государственных учреждений, органов местного самоуправления и их должностных лиц, общественных объединений, кандидатов и граждан. Аналогичный уровень государственной защиты принимаемых решений имеют и нижестоящие (окружные, территориальные и участковые) избирательные комиссии.

Новое федеральное законодательство о выборах впервые в практике деятельности избирательных комиссий возлагает на них обязанность не только реализовывать, но и защищать избирательные права граждан. Так, избирательным комиссиям предоставлены полномочия по рассмотрению заявлений и жалоб на нарушения избирательных прав граждан, при этом противоправные решения избирательных комиссий могут быть обжалованы в вышестоящую избирательную комиссию (соответственно уровню проводимых выборов) или в суд.

На основании пункта 7 статьи 63 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в случае, если избирательные права граждан нарушены вышестоящей избирательной комиссией (например, территориальной — при проведении муниципальных выборов, избирательной комиссией субъекта Российской Федерации — при проведении региональных выборов), ее решения или действия могут быть обжалованы соответственно в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации или в ЦИК России. При этом указанные комиссии могут отменить решения нижестоящих комиссий и принять новое решение по существу жалобы.

Развивая указанные полномочия избирательных комиссий высшего уровня, в пункте 7 статьи 22 указанного Федерального закона ЦИК России совместно с избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации наделена правом осуществлять контроль за соблюдением избирательных прав граждан, при этом ЦИК России — независимо от уровня выборов на всей территории России, а избирательные комиссии субъектов Российской Федерации — при проведении любых выборов на территории субъекта Российской Федерации.

Эти контрольные полномочия комиссий по соблюдению избирательных прав граждан не только подчеркивают их статус как государственных органов, но свидетельствуют о федеративной природе системы избирательных комиссий в Российской Федерации. На основании статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении России и ее субъектов находится защита прав и свобод человека и гражданина. Одно из этих прав — избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 32 Конституции) — как раз и защищают избирательные комиссии в Российской Федерации.

Деятельность ЦИК России по осуществлению контроля за соблюдением избирательных прав граждан очень подробно определена в Регламенте Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

В целях обеспечения деятельности избирательных комиссий высшего уровня в качестве государственных органов, согласно пункту 12 статьи 27 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", ЦИК России и избирательные комиссии субъектов Российской Федерации имеют собственные аппараты, работники которых являются государственными служащими.

В соответствии с целями и основными задачами ЦИК России аппарат обеспечивает ее деятельность, в частности:

подготовку и проведение выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, Президента Российской Федерации, референдума Российской Федерации;

осуществление мероприятий, связанных с соблюдением избирательных прав граждан;

реализацию федеральных целевых программ развития Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы", повышение правовой культуры избирателей и организаторов выборов, организацию общегосударственной системы регистрации (учета) избирателей;

разработку нормативов технологического оборудования, необходимого для работы избирательных комиссий, установление нормативов изготовления избирательного бюллетеня, списка избирателей, других документов;

контроль за целевым использованием средств, выделяемых из федерального бюджета на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов;

оказание правовой, методической, организационно-технической помощи избирательным комиссиям и так далее.

Структура и штаты работников аппаратов избирательных комиссий высшего уровня устанавливаются в пределах выделяемых им бюджетных средств. В настоящее время аппарат ЦИК России составляет 175 человек, а избирательных комиссий субъектов Российской Федерации — по 5—10 человек.

3. Порядок формирования избирательных комиссий. В основу формирования избирательных комиссий всех уровней положено обеспечение их независимого статуса. Именно в соответствии с этим принципом в начале 1995 года формировалась ЦИК России. В соответствии с Федеральным законом от 6 декабря 1994 года "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" ее состав был назначен в равной численной пропорции Государственной Думой и Советом Федерации как палатами Федерального Собрания и Президентом Российской Федерации как главой государства.

Так, из 15 членов ЦИК России с правом решающего голоса по установленной процедуре 5 членов были назначены Государственной Думой Федерального Собрания из числа кандидатур, предложенных депутатскими фракциями в Государственной Думе, 5 членов Комиссии — Советом Федерации Федерального Собрания из числа кандидатур, предложенных законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и 5 членов Комиссии — Президентом Российской Федерации.

При назначении членов ЦИК России Государственной Думой вначале все депутатские фракции после предварительного обсуждения на своих заседаниях определили 8 кандидатур.

219

На пленарном заседании путем "рейтингового" голосования по каждой из предложенных кандидатур были определены 5 претендентов, получивших наибольшее число голосов. Затем открытым голосованием был утвержден в целом список из 5 человек. В принятом постановлении от 23 декабря 1994 года "О назначении членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации" партийная или фракционная принадлежность назначенных членов ЦИК России от Государственной Думы не указывалась, что еще раз подчеркивает независимый статус Комиссии.

По-иному проходила процедура назначения членов ЦИК России в Совете Федерации. Первоначально было принято постановление от 2 марта 1995 года "О порядке формирования Советом Федерации списков кандидатур для назначения на должность членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации", в соответствии с которым предусматривалось формирование списков кандидатур по группам субъектов Федерации: Северо-Запад, Центр, Юг, Урал и Западная Сибирь, Восточная Сибирь и Дальний Восток. Затем Советом Федерации были утверждены кандидатуры по каждой группе субъектов Федерации. В результате последующего тайного голосования на должность членов ЦИК России были назначены 5 человек.

Указом Президента Российской Федерации от 6 марта 1995 года "О членах Центральной избирательной комиссии Российской Федерации" были назначены остальные пять членов ЦИК России.

В итоге в состав ЦИК России были назначены представители Республики Татарстан, Красноярского края, Астраханской, Воронежской, Ленинградской, Магаданской, Омской, Саратовской, Свердловской областей и города Москвы. Члены Комиссии имеют высшее юридическое образование, из них девять человек — ученую степень кандидата или доктора юридических наук.

Представленная выше процедура назначения членов ЦИК России сохранена и в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", вступившем в силу 30 сентября 1997 года. Следует отметить, что за время, прошедшее с момента формирования ЦИК России, Государственная Дума и Совет Федерации установили в своих регламентах механизм (процедуру) назначения членов Комиссии.

Порядок формирования избирательных комиссий субъектов Российской Федерации претерпел существенные изменения в ходе совершенствования избирательной системы в Российской Федерации. В Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" (1994 г.) формирование избирательных комиссий субъектов Российской Федерации осуществлялось законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации. Однако норма, согласно которой не менее половины членов комиссии назначались законодательным органом, привела к тому, что на практике нарушался один из основополагающих принципов формирования комиссий — паритетная основа. В ряде регионов избирательные комиссии на две трети состояли из членов, назначенных законодательным органом, что подрывало принцип независимости комиссии.

В Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (1997 г.) указанное противоречие устранено: согласно статье 23 формирование избирательных комиссий субъектов Российской Федерации осуществляется двумя ветвями государственной власти на основе предложений общественных объединений, выборных органов местного самоуправления, избирательных комиссий предыдущего состава. При этом половина членов комиссии назначается законодательным (представительным) органом, а другая половина — исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Особо следует обратить внимание на то обстоятельство, что Федеральный закон 1997 года содержит принципиально новые нормы и положения, существенно влияющие на процесс формирования избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. Прежде всего, в соответствии с пунктом 1 статьи 23 Федерального закона как законодательный, так и исполнительный органы государственной власти обязаны назначить не менее одной трети назначаемого ими количества членов комиссии на основе поступивших предложений каждого из избирательных объединений, имеющих депутатские фракции в Государственной Думе, а также на основе предложений избирательных объединений, имеющих депутатские фракции • в законодательном органе власти субъекта Российской Федерации. При этом в комиссию может быть назначено не более одного представителя от каждого из избирательных объединений.

Государственные служащие в составе избирательной комиссии не могут составлять более одной трети от общего числа членов комиссии с правом решающего голоса. Это обстоятельство придется учитывать законодательному и исполнительному органам при осуществлении процедуры назначения членов комиссии, координируя по времени свои действия.

Представленные в Федеральном законе положения в полном объеме применяются и при формировании окружных избирательных комиссий по выборам в федеральные и региональные органы государственной власти, органы местного самоуправления, территориальных и участковых избирательных комиссий.

Вместе с тем следует учитывать, что назначение членов территориальных избирательных комиссий, окружных избирательных комиссий по выборам в региональные органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также членов участковых избирательных комиссий производится выборным органом местного самоуправления. Кроме того, при формировании участковой избирательной комиссии не учитываются предложения избирательной комиссии предыдущего состава.

В структурной схеме формирования избирательных комиссий, представленной на рисунке 3, условно выделены три уровня, на которых

Структурная схема формирования избирательных

комиссий в Российской Федерации

последовательно осуществляется: выдвижение соответствующими органами кандидатур в состав избирательных комиссий (уровень I), назначение членов избирательных комиссий с правом решающего голоса органами государственной власти и органами местного самоуправления (II) и собственно формирование избирательных комиссий (III).

Порядок формирования избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, окружных, территориальных и участковых избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти определяется Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а также федеральными законами о выборах депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации. Указанными законами устанавливается примерная численность комиссий, основные правила избрания председателя комиссии, его заместителя и секретаря комиссии, а также право ЦИК России, в случае если законодательный и исполнительный органы власти субъекта Российской Федерации не назначили состав окружной избирательной комиссии в срок, установленный федеральным законом, сформировать самостоятельно указанную комиссию.

Так, в соответствии с Федеральным законом о выборах депутатов Государственной Думы окружная избирательная комиссия формируется в количестве 8—14 членов, территориальная — 5—9 членов, а участковая — 5—10 членов комиссии. Аналогичные по составу территориальные и участковые избирательные комиссии формируются при выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Следует подчеркнуть, что отказ от чисто административной модели формирования избирательных комиссий, когда руководителей комиссии могла назначить лишь одна ветвь государственной власти, положительно повлиял на независимость и организационную самостоятельность комиссий. Избрание руководителей избирательной комиссии на ее первом организационном заседании несомненно более демократичная процедура, которая повсеместно установлена в федеральных и региональных законах.

Процесс совершенствования системы избирательных комиссий в Российской Федерации идет очень динамично. Вступление в силу Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" стимулирует работу законодательных органов в субъектах Российской Федерации по приведению в соответствие с ним регионального законодательства о выборах.

Федеральное и региональное законодательство о выборах в целях обеспечения избирательных прав граждан и иных субъектов избирательного процесса (избирательных объединений и блоков, кандидатов) закрепляет институт членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса. После регистрации кандидата или списка кандидатов соответствующей избирательной комиссией зарегистрированный кандидат либо избирательное объединение, избирательный блок, выдвинувшие список кандидатов, вправе назначить в избирательную комиссию, зарегистрировавшую кандидата или список кандидатов, а также в нижестоящие избирательные комиссии по одному члену комиссии с правом совещательного голоса.

Здесь уместно обратить внимание на одно обстоятельство. При проведении избирательной комиссией субъекта Российской Федерации выборов в региональный законодательный (представительный) орган государственной власти по одномандатным избирательным округам кандидаты после регистрации имеют право назначить членов комиссии с правом совещательного голоса только в соответствующую окружную и нижестоящие (территориальные, участковые) избирательные комиссии. Конкретное число таких членов в составе избирательных комиссий зависит от числа кандидатов или списка кандидатов, зарегистрированных соответствующими избирательными комиссиями. Чем больше зарегистрировано кандидатов в избирательном округе, тем больше членов комиссий с правом совещательного голоса может быть назначено в состав избирательных комиссий всех видов, действующих в пределах территории данного округа.

Для реализации этого права зарегистрированным кандидатом либо избирательным объединением кандидат либо уполномоченный представитель избирательного объединения (блока) должен направить официальные документы в соответствующую избирательную комиссию, председатель которой вносит назначенных лиц в списки членов комиссии с правом совещательного голоса, выдает им удостоверения, знакомит их с порядком работы комиссии и статусом члена комиссии с правом совещательного голоса. Указанные члены комиссии наравне с членами комиссии с правом решающего голоса:

заблаговременно извещаются о заседаниях избирательной комиссии, повестке дня заседания;

могут выступать на заседании комиссии, вносить предложения по вопросам, находящимся в компетенции комиссии, и требовать проведения по данным вопросам голосования;

могут задавать другим участникам заседания комиссии вопросы в соответствии с повесткой дня и получать на них ответы по существу;

могут знакомиться с любыми документами соответствующей и нижестоящих избирательных комиссий и получать заверенные копии этих документов;

могут обжаловать действия (бездействие) избирательной комиссии в соответствующую вышестоящую комиссию или в суд.

Вместе с тем члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса не могут выдавать избирательные бюллетени, участвовать в сортировке избирательных бюллетеней и подсчете голосов избирателей, составлять протокол об итогах голосования, а также участвовать в голосовании на заседании комиссии и подписывать решения избирательной комиссии.

Полномочия членов избирательной комиссии с правом совещательного голоса в случае, если кандидаты или списки кандидатов были избраны или приняли участие в распределении мандатов, продолжаются до окончания регистрации кандидатов (списков кандидатов) на следующих выборах. Смысл этого положения состоит в том, что указанные члены комиссии в течение этого периода будут со знанием дела наблюдать, контролировать работу избирательных комиссий и участвовать в ней. При этом они обладают вышеперечисленными правами, связанными с подготовкой всех выборов и референдумов, в проведении которых в этот период принимает участие избирательная комиссия.

В соответствии с действующим законодательством полномочия члена комиссии с правом совещательного голоса могут быть прекращены по решению лица или органа, назначивших этого члена комиссии, и переданы другому лицу.

Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" ввел как некоторые ограничения при формировании состава избирательных комиссий, так и преимущества, связанные с осуществлением функций членов комиссии.

Так, на основании пункта 1 статьи 24 указанного Федерального закона членами избирательных комиссий с правом решающего голоса не могут быть депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти и выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица этих же органов, судьи, кандидаты, их доверенные лица, супруги и близкие родственники кандидатов, а также лица, находящиеся у кандидатов в непосредственном подчинении. Член избирательной комиссии как с правом решающего, так и с правом совещательного голоса не может быть одновременно членом вышестоящей и нижестоящей соответственно уровню выборов избирательной комиссии. Важно отметить, что этим Федеральным законом впервые установлен срок полномочий членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, который истекает одновременно с прекращением полномочий самой комиссии.

В целях установления независимости избирательных комиссии пункт 5 указанной статьи Федерального закона предоставляет членам комиссий дополнительные, по сравнению с КЗоТ Российской Федерации, гарантии при осуществлении ими своих полномочий. Так, члены комиссии с правом решающего голоса могут быть освобождены от занимаемой должности до истечения срока полномочий по решению назначившего их органа только в случаях:

подачи членом комиссии заявления в письменной форме о сложении своих полномочий;

утраты им гражданства Российской Федерации;

вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении члена комиссии;

признания его недееспособным, ограниченно дееспособным, безвестно отсутствующим или умершим;

смерти члена комиссии;

признания его на основании заявления соответствующей комиссии решением суда систематически не выполняющим обязанности;

появления оснований, не совместимых со статусом члена комиссии.

В указанном Федеральном законе установлена обязанность органа, назначившего члена комиссии, назначить не позднее чем в месячный срок нового члена комиссии вместо выбывшего по вышеуказанным обстоятельствам. Эта норма безусловно обеспечивает преемственность и стабильность в работе избирательных комиссий, особенно в период подготовки и проведения выборов.

Кроме того, на основании пунктов 13 и 14 статьи 24 Федерального закона член избирательной комиссии с правом решающего голоса на период проведения выборов не может быть привлечен без согласия соответствующего прокурора к уголовной ответственности или подвергнут мерам.административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, а также по инициативе администрации (работодателя) уволен с работы или без его согласия переведен на другую работу.

Представленное описание порядка формирования избирательных комиссий будет неполным, если не затронуть вопроса о расформировании избирательных комиссий. Известно, что ранее в избирательном законодательстве эта проблема вообще не рассматривалась. В Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" ей посвящена отдельная статья, согласно которой в случае нарушения соответствующей избирательной комиссией избирательных прав граждан, повлекшего признание вышестоящей избирательной комиссией недействительными итогов голосования на соответствующей территории либо результатов выборов, указанная избирательная комиссия может быть расформирована решением соответствующего суда.

С заявлением в суд о расформировании избирательной комиссии субъекта Российской Федерации может обратиться группа численностью не менее одной трети от общего числа членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации либо не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации, а также ЦИК России. Обращение в суд о расформировании окружной, территориальной, участковой избирательной комиссии могут направить группа депутатов (одна треть) законодательного органа власти субъекта Российской Федерации, аналогичная по численности группа депутатов представительного органа местного самоуправления, а также ЦИК России и избирательная комиссия субъекта Федерации. После принятия судом решения о расформировании избирательной комиссии соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления обязаны сформировать комиссию в новом составе в течение 14 дней.

Характерно, что расформирование избирательной комиссии не влечет автоматического прекращения полномочий членов этой комиссии с правом совещательного голоса, поскольку по своему статусу они не принимают участия в принятии решений комиссии, в том числе и тех, которыми были нарушены избирательные права граждан.

И второй вывод, который можно сделать из содержания статьи 25 указанного Федерального закона. Из всей системы избирательных комиссий в Российской Федерации только ЦИК России не может быть расформирована по основаниям, приведенным в данной статье. Естественно, это говорит об ее особом статусе, который должен постоянно поддерживаться высокопрофессиональной деятельностью членов Комиссии, исключающей малейшую возможность искажения волеизъявления избирателей при проведении федеральных выборов.

4. Компетенция избирательных комиссий. Прежде чем перейти к понятию "компетенция избирательных комиссий", рассмотрим особенности организации работы комиссий как коллегиальных органов, их полномочия по подготовке и проведению выборов.

Одним из определяющих начал правового статуса избирательных комиссий является принцип коллегиальности в организации деятельности комиссий. Этот принцип закреплен в пункте 1 статьи 27 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и распространяется на организацию работы всей системы избирательных комиссий в Российской Федерации.

Рядом организационных особенностей характеризуется, в частности, процедура созыва и проведения заседаний избирательной комиссии, распределения обязанностей между ее членами, решения комплекса других взаимосвязанных вопросов. Так, избирательная комиссия может приступить к работе, если ее состав сформирован не менее чем на две трети от установленного числа. Применительно к ЦИК России федеральными органами государственной власти должно быть назначено 10 членов Комиссии с правом решающего голоса.

В соответствии с указанным Федеральным законом заседания избирательной комиссии имеет право созывать председатель комиссии или по его поручению заместитель председателя. Заседание может быть созвано также по требованию не менее одной трети членов комиссии с правом решающего голоса. Заседание избирательной комиссии является правомочным, если на нем присутствует не менее половины членов комиссии с правом решающего голоса. Исключение в законе сделано для избирательных комиссий высшего уровня (ЦИК России, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации), заседания которых правомочны при наличии не менее двух третей членов комиссии с правом решающего голоса. Подобное исключение обусловлено тем, что эти комиссии в ходе проведения соответствующих избирательных кампаний осуществляют многообразные координационные функции, руководят деятельностью нижестоящих избирательных комиссий, принимают важные решения по вопросам соблюдения избирательных прав граждан, что требует повышенной ответственности членов указанных комиссий.

Члены избирательных комиссий с правом решающего голоса имеют право вносить предложения по повестке дня заседаний, а также замечания и предложения по существу обсуждаемых вопросов. При этом в целях обеспечения самостоятельности и независимости суждений членов комиссий им предоставлено право в случае несогласия с решением комиссии в письменной форме высказать свое особое мнение, которое должно быть рассмотрено комиссией, отражено в ее протоколе, приложено к нему и доведено председателем комиссии до сведения вышестоящей избирательной комиссии не позднее чем в трехдневный срок, а в день голосования — незамедлительно. В соответствии с Регламентом ЦИК России координирующие функции выполняет Председатель Комиссии, а именно: созывает заседания Комиссии и председательствует на них, осуществляет контроль за реализацией решений Комиссии, дает поручения членам Комиссии, представляет Комиссию в отношениях с государственными органами, должностными лицами, международными организациями, общественными объединениями, является распорядителем финансовых средств, обладает рядом других полномочий.

В Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" впервые определено, по каким конкретно вопросам решения комиссии принимаются большинством голосов от установленного числа членов избирательной комиссии. Это вопросы избрания председателя, заместителя председателя и секретаря комиссии, финансового обеспечения подготовки и проведения выборов, регистрации кандидатов или списков кандидатов, отмены регистрации кандидатов, итогов голосования или результатов выборов, признания выборов несостоявшимися или недействительными, проведения повторного голосования или повторных выборов. Решения избирательной комиссии по иным вопросам принимаются большинством голосов от числа присутствующих членов комиссии с правом решающего голоса.

Впервые также в федеральном законодательстве регулируется организационно-правовой выход из ситуации в случае подачи равного числа голосов "за" и "против" при принятии решения избирательной комиссии. В соответствии с пунктом 9 статьи 27 указанного Федерального закона голос председателя комиссии в данной ситуации является решающим.

Одним из важнейших требований к организации деятельности избирательных комиссий является принцип гласности, направленный на расширение реальных возможностей граждан, общественных объединений активно участвовать в управлении государственными делами и осуществлять общественный контроль за деятельностью избирательных комиссий. Последовательная реализация этого принципа в конкретных решениях и действиях комиссий во многом предопределяет демократический характер избирательных кампаний.

В практическом плане принцип гласности предусматривает осуществление избирательными комиссиями своих функций открыто и гласно. Это находит свое выражение, во-первых, в обеспечении зарегистрированным кандидатам и их доверенным лицам, уполномоченным представителям избирательных объединений и блоков, представителям средств массовой информации и наблюдателям возможности присутствовать на заседаниях избирательных комиссий; во-вторых, в доступности информации о ходе и результатах выборов и систематическом информировании о принятых решениях и нормативных актах комиссий; в-третьих, в обеспечении беспрепятственного осуществления кандидатами, избирательными объединениями, другими субъектами избирательного процесса общественного контроля за деятельностью избирательных комиссий и принимаемыми ими решениями.

Так, в пункте 1 статьи 26 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" закреплено положение о праве зарегистрированных кандидатов и их доверенных лиц, представителей избирательных объединений, избирательных блоков и средств массовой информации присутствовать на всех заседаниях соответствующей комиссии. При этом указанным лицам не требуется дополнительное разрешение, а соответствующая избирательная комиссия обязана обеспечить их оповещение и возможность свободного доступа на заседания комиссии.

Принцип гласности в деятельности избирательных комиссий находит свое выражение и в положениях законов о выборах, определяющих порядок и сроки опубликования итогов голосования и результатов выборов. Участники избирательного процесса имеют возможность осуществлять общественный контроль за деятельностью избирательных комиссий: заинтересованные лица, прежде всего наблюдатели, имеют право доступа на избирательные участки в день голосования, в том числе на участки, образованные в воинской части и закрытом административно-территориальном образовании.

В Федеральном законе установлены права и обязанности наблюдателей, которые вправе присутствовать на избирательных участках в день голосования с момента начала работы участковой избирательной комиссии и до подведения итогов голосования. Впервые законодательно предусмотрена возможность при проведении муниципальных выборов направлять наблюдателей от группы избирателей. При этом наблюдатель допускается на избирательный участок при предъявлении подписного листа с подписями не более чем 50 граждан Российской Федерации, имеющих право на голосование.

Естественно, наиболее полно и наглядно представляется роль и место избирательных комиссий в тех полномочиях, которыми они реально наделены в федеральных и региональных законах о выборах. Однако для Центральной избирательной комиссии Российской Федерации сделано исключение и ее полномочия установлены также в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". При этом в Федеральном законе установлены те полномочия ЦИК России, которые позволяют говорить о ней, как о координационном центре системы избирательных комиссий в Российской Федерации, обеспечивающем синхронность в работе этой системы. Перечислим эти полномочия ЦИК России, установленные в пункте 7 статьи 22 указанного Федерального закона:

231

осуществление контроля за соблюдением избирательных прав граждан;

организация разработки нормативов технологического оборудования, необходимого для работы избирательных комиссий, контроль за их соблюдением;

обеспечение реализации федеральных целевых программ, связанных с подготовкой и проведением выборов и референдумов, развитием избирательной системы в Российской Федерации, правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой членов избирательных комиссий и других организаторов выборов и референдумов;

осуществление мер по организации системы финансирования выборов, единого порядка распределения эфирного времени на каналах телерадиокомпаний между кандидатами, установления итогов голосования и определения результатов выборов;

оказание правовой, методической, организационно-технической помощи избирательным комиссиям;

установление нормативов изготовления избирательного бюллетеня, списка избирателей и других избирательных документов;

организация государственной системы регистрации (учета) избирателей;

издание инструкций по вопросам единообразного применения указанного Федерального закона и другие.

Следует отметить, что перечисленные полномочия ЦИК России осуществляет совместно с избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации.

Особо хотелось бы обратить внимание на норму Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", согласно которой ЦИК России вправе давать заключения о соответствии законов субъектов Федерации этому Федеральному закону. Она практически реализует пункт "а" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится обеспечение соответствия конституций, уставов и законов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Таким образом, еще раз подчеркивается федеративная природа системы избирательных комиссий в Российской Федерации и указывается один из возможных путей обеспечения конституционных положений о разграничении предметов ведения исключительно правовыми мерами.

Конкретные полномочия избирательных комиссий по подготовке и проведению федеральных, региональных или муниципальных выборов закреплены в соответствующих законах, и задача избирательных комиссий как правоприменительных органов — четко следовать букве и духу закона. Рассмотрим на примере правоприменительной деятельности комиссий по проведению выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации основные полномочия ЦИК России, избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, окружных, территориальных и участковых избирательных комиссий.

При проведении указанных выборов ЦИК России в соответствии со статьей 23 Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы выполняет следующие основные действия: регистрирует избирательные блоки, федеральные списки кандидатов и доверенных лиц, устанавливает форму избирательных бюллетеней и других избирательных документов, утверждает текст избирательного бюллетеня для голосования по федеральному избирательному округу, распределяет средства, выделенные из федерального бюджета на финансовое обеспечение выборов, контролирует их целевое использование, устанавливает единый порядок обработки итогов голосования и определения результатов выборов. Кроме того, ЦИК России рассматривает жалобы и заявления на решения и действия нижестоящих избирательных комиссий и принимает по ним мотивированные решения.

Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации координируют деятельность комиссий на своей территории, обеспечивают взаимодействие ЦИК России с органами государственной власти субъектов Федерации, осуществляют контроль за законностью проведения выборов, рассматривают жалобы и заявления на решения и действия нижестоящих избирательных комиссий и принимают по ним мотивированные решения, распределяют между окружными (территориальными) избирательными комиссиями денежные средства, выделенные на организацию и проведение выборов.

При проведении выборов депутатов Государственной Думы окружные избирательные комиссии, основной функциональной обязанностью которых является определение результатов голосования по одномандатному избирательному округу и выполнение иных избирательных действий, координируют деятельность территориальных и участковых избирательных комиссий, рассматривают жалобы и заявления на их решения и действия и принимают по ним мотивированные решения, распределяют денежные средства между территориальными избирательными комиссиями, регистрируют кандидатов в депутаты и их доверенных лиц, утверждают текст избирательного бюллетеня для голосования по одномандатному избирательному округу, устанавливают и публикуют итоги голосования и результаты выборов по одномандатному избирательному округу.

Территориальные (районные, городские и другие) избирательные комиссии, основной задачей которых является первичная координация деятельности участковых избирательных комиссий, распределяют денежные средства между этими комиссиями, организуют доставку им избирательных бюллетеней и иных документов, устанавливают итоги голосования на своей территории и передают протоколы об итогах голосования в окружную избирательную комиссию, рассматривают жалобы на решения и действия участковых комиссий и принимают по ним мотивированные решения.

Участковые избирательные комиссии, обеспечивающие организацию голосования на избирательном участке и установление итогов голосования, составляют списки избирателей по избирательному участку и проводят ознакомление с ним избирателей, обеспечивают подготовку помещения для голосования, избирательных ящиков и другого оборудования, организуют на избирательном участке голосование в день выборов, а также досрочное голосование, производят подсчет голосов избирателей, устанавливают итоги голосования на избирательном участке, рассматривают жалобы и заявления на нарушения закона о выборах и принимают по ним мотивированные решения.

Перечисленные основные полномочия системы избирательных комиссий по выборам депутатов Государственной Думы позволяют более предметно оценить роль и место каждого звена этой системы, проследить их взаимосвязь друг с другом и с внешними участниками избирательного процесса. Даже из этого неполного перечня полномочий избирательных комиссий видно, что их правоприменительная деятельность подчинена основной задаче — обеспечению избирательных прав граждан и безусловной достоверности волеизъявления избирателей.

Прошедшие после принятия в 1993 году Конституции Российской Федерации полномасштабные выборы в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления показали основные направления совершенствования как организационных, так и правовых основ деятельности избирательных комиссий в Российской Федерации. Прежде всего целесообразно перевести правовое регулирование деятельности комиссий на принципиально новый, конституционный уровень, постепенно осуществляя шаги по внесению соответствующих изменений и дополнений в Конституцию Российской федерации. Актуальным становится вопрос о введении в Конституцию главы "Избирательная система", а также о предоставлении Центральной избирательной комиссии Российской Федерации права законодательной инициативы по вопросам ее ведения.

Важно обеспечить развитие системы избирательных комиссий на основе применения комплексного подхода в рамках разработки и принятия Федеральной целевой программы развития избирательной системы Российской Федерации, которая бы предполагала возможность использования не только традиционных стандартных процедур и процессов обработки избирательной информации, но и новых прогрессивных избирательных технологий, основанных на государственной автоматизированной информационной системе.