Тема 11. институт наблюдателей в избирательном процессе

Тема 11. институт наблюдателей в избирательном процессе

1. Наблюдение за выборами как институт демократической избирательной системы. Необходимость независимого наблюдения за выборами существует как в государствах со сложившейся системой демократических институтов, так и в государствах, находящихся в переходном к демократии состоянии.

Зарубежный и отечественный опыт проведения наблюдения за выборами подтверждает, что атмосфера гласности, созданная при организации избирательной кампании, присутствие наблюдателей на избирательных участках в день выборов повышает уверенность общественности в справедливости выборов и способствует более активному участию граждан в избирательном процессе. Наблюдатели выполняют и важную избирательно-технологическую функцию: следя за подсчетом голосов, они обеспечивают параллельное определение общих итогов голосования или используют иные способы и методы контроля, являются источником информации, на основе которой могут быть сделаны оценки и заключения относительно подлинности официальных итогов выборов. Выявление наблюдателями и анализ наиболее распространенных нарушений избирательной процедуры (нарушений не всегда преднамеренных) позволяет совершенствовать избирательное законодательство и избирательные технологии.

Присутствие на выборах иностранных наблюдателей помимо основной своей задачи — выявления степени легитимности результатов выборов — позволяет соотнести национальное законодательство и саму избирательную процедуру с международными стандартами (см.: Тема 6).

Опыт последних избирательных кампаний в России подтвердил важную роль института наблюдателей. Введение этого института в федеральное избирательное законодательство, в законодательство субъектов Федерации позволило вывести Россию в число стран с передовым, демократическим избирательным законодательством. Одновременно этот же опыт вскрыл упущения как в нормативном регулировании действий наблюдателей, так и в практике организации наблюдения за выборами.

2. Контроль за выборами или наблюдение за голосованием? Понятия долгосрочного наблюдения и краткосрочного наблюдения. Первое, с чем приходится сталкиваться при анализе института наблюдателей, — это разница в понимании целей и задач наблюдения, точнее, в том, что одни истолковывают это понятие более широко, а другие — более узко. Так, в странах с устоявшейся демократией наблюдение за выборами выступает как процедура контроля за выборами на всех стадиях избирательного процесса. Например, в изданной на русском языке разработке Национального демократического института международных отношений (США) "Независимое наблюдение за ходом выборов" подчеркивается: "В настоящее время деятельность наблюдателей уже не сводится к работе только в день выборов или к контролю за процессом подсчета голосов. Эффективный процесс наблюдения за ходом выборов предполагает более масштабные мероприятия, которые начинаются с разработки положений о проведении выборов и заканчиваются расследованием заявлений и жалоб о правонарушениях, допущенных в ходе избирательной кампании и выборов".

В "Руководстве по наблюдению за выборами" ОВСЕ четко различаются "долгосрочное наблюдение" и "краткосрочное наблюдение": "Долгосрочные наблюдатели работают в течение всех стадий выборов, в то время как краткосрочные — присутствуют в основном в день выборов. Целью долгосрочного наблюдения является приобретение углубленного знания о различных стадиях избирательного цикла. Целью краткосрочного наблюдения является исполнение более классических обязанностей наблюдения за выборами. Оно обеспечивает широкое присутствие наблюдателей на территории всей страны для оценки заключительных дней избирательной кампании, дня выборов и подсчета голосов".

Приходится констатировать, что в России функции наблюдения за выборами ограничиваются, в основном, наблюдением за ходом голосования в день выборов, да изредка (со стороны активистов партий или сторонников кандидатов) выборочным контролем составления списков избирателей и сбора подписей по выдвижению кандидатов. Правда, в литературе, посвященной выборам, в последнее время все чаще дается широкое толкование понятия "наблюдение за выборами". Оно, по мнению ряда авторов, должно охватывать подготовку списков избирателей, формирование участковых избирательных комиссий, наблюдение за ходом предвыборной кампании, наблюдение в день выборов, наблюдение за подсчетом голосов, процесс подачи жалоб1. Расширяется и круг лиц, осуществляющих наблюдение. Это:

лица, назначенные ответственными за проведение выборов на избирательных участках;

партийные наблюдатели, представители кандидата, заинтересованные обеспечить честный ход выборов, не допустить ущемления интересов своей партии, своего кандидата;

беспартийные, независимые наблюдатели, группы, более заинтересованные в анализе процесса, нежели в результате;

средства массовой информации, которые играют как исследовательскую, так и освещающую роль.

Президентская избирательная кампания 1996 года показала, что необходимость расширения круга наблюдателей и распространение контроля на другие этапы избирательного процесса, помимо голосования и подсчета голосов, осознается и общественным мнением, и самими организаторами выборов. Это проявилось и в ходе дискуссии об общественном контроле за выборами, и в ряде разъяснительных документов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, о которых пойдет речь ниже.

3. Функции, права и обязанности наблюдателей в российском избирательном праве. Впервые институт наблюдателей получил в России нормативное закрепление в ходе избирательной кампании 1993 года, когда Указом Президента Российской Федерации от 1 октября 1993 года была введена в действие уточненная редакция Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году. В пункте 4 статьи 15 "Порядок формирования участковых избирательных комиссий" говорилось о том, что "в дни голосования избирательные объединения и кандидаты в депутаты вправе направить в соответствующую участковую избирательную комиссию до 5 наблюдателей от каждого объединения или кандидата: указанные наблюдатели вправе присутствовать до окончания подсчета голосов в участковой избирательной комиссии".

Статья 36 Положения предусматривала участие наблюдателей в таких действиях участковых избирательных комиссий, как начало голосования и предъявление пустых избирательных ящиков, вскрытие конвертов с бюллетенями ранее проголосовавших избирателей, обеспечение хода голосования. Однако статья 37 не предусматривала ни присутствия наблюдателей при подсчете голосов, ни права наблюдателей на получение экземпляра протокола об итогах голосования.

Институт наблюдателей приобрел в России законодательный статус благодаря включению положений о наблюдателях в часть четвертую статьи 14 Федерального закона от 6 декабря 1994 года "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации": "В день голосования, с момента начала работы участковой избирательной комиссии и до подписания ее членами протокола об итогах голосования, на избирательных участках вправе присутствовать наблюдатели, направленные общественными и избирательными объединениями, кандидатами, а также иностранные (международные) наблюдатели".

Включение положений о наблюдателях в статью 14 "Гласность в деятельности избирательных комиссий", с одной стороны, подтверждало стремление разработчиков закона и законодателей придать процедурам голосования и подсчета голосов прежде всего гласный характер, с другой — ограничивало полномочия наблюдателей днем голосования и подведения итогов выборов на избирательных участках.

Вместе с тем указанный Федеральный закон придал действиям наблюдателей более четкий характер. Так, согласно статье 30 при проведении голосования вне помещения для голосования вправе участвовать наблюдатели; по решению участковой избирательной комиссии член участковой избирательной комиссии немедленно отстраняется от участия в ее работе, а наблюдатель удаляется из помещения для голосования, если они нарушают тайну голосования или пытаются повлиять на волеизъявление избирателя.

Шагом вперед по сравнению с положениями 1993 года была норма части пятой статьи 31 Закона: "По требованию любого члена участковой избирательной комиссии или наблюдателя участковая избирательная комиссия обязана предоставить им заверенную копию протокола об итогах голосования".

Таким образом, Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" заложил основы российских стандартов в отношении наблюдателей на выборах, которые были затем развиты и конкретизированы в специальных законах: Федеральном законе от 17 мая 1995 года "О выборах Президента Российской Федерации", Федеральном законе от 21 июня 1995 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", а затем и в Федеральном конституционном законе от 10 октября 1995 года "О референдуме Российской Федерации".

Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации" в части пятой статьи 20 устанавливает процедуру удостоверения полномочий наблюдателей: "Полномочия наблюдателя должны быть удостоверены в письменной форме кандидатом, общественным или избирательным объединением, избирательным блоком, чьи интересы он представляет, с указанием его фамилии, имени и отчества, места жительства, а также номера избирательного участка, на который он направляется. Данный документ действителен только при предъявлении паспорта (удостоверения личности, его заменяющего). Предварительное уведомление о направлении наблюдателя на избирательный участок не требуется". Такая четкая регламентация процедуры аккредитации наблюдателей исключает произвольные ее толкования, что придает статусу наблюдателей на президентских выборах больше ясности.

Кроме того, Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации" формулирует и права наблюдателей, что является очевидной законодательной новеллой, шагом вперед на пути закрепления статуса наблюдателей.

Согласно части шестой статьи 20 наблюдатель вправе:

присутствовать при голосовании избирателей, которые по состоянию здоровья или другим уважительным причинам не могут прибыть в помещение для голосования;

знакомиться со списками избирателей;

обращаться в участковую избирательную комиссию с предложениями и замечаниями;

обжаловать действия (бездействие) участковой избирательной комиссии в территориальную избирательную комиссию.

К отмеченным правам наблюдателей можно добавить присутствие наблюдателей при вскрытии избирательных ящиков, при подсчете голосов избирателей на избирательном участке, равно как и при подсчете и погашении неиспользованных избирательных бюллетеней, право ознакомления с третьим экземпляром протокола участковой избирательной комиссии (ст. 52), территориальной избирательной комиссии (ст. 53) или избирательной комиссии субъекта Российской Федерации (ст. 54). Схожие нормы имеются и в Федеральном законе о выборах депутатов Государственной Думы (ст. 58—61).

Наиболее детально и последовательно изложены статус, права и действия наблюдателей в Федеральном конституционном законе "О референдуме Российской Федерации". Основные нормы, касающиеся наблюдателей, сконцентрированы в статье 21 "Гласность в деятельности комиссии по проведению референдума Российской Федерации". В части третьей указанной статьи фиксируется круг субъектов, имеющих право направлять своих наблюдателей. В день проведения референдума Российской Федерации "с момента начала работы участковой комиссии до окончания оформления документов об итогах голосования на участках референдума Российской Федерации вправе присутствовать наблюдатели, направленные инициативной группой, общественными объединениями, уставы которых зарегистрированы Министерством юстиции Российской Федерации, иностранные (международные) наблюдатели, а также представители средств массовой информации". Из текста этой статьи вытекает, что делегировать наблюдателей имеют право и общественные объединения, но только имеющие статус общероссийских.

В перечень прав наблюдателей внесено существенное дополнение по сравнению со статьей 20 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации": наблюдатель вправе "присутствовать при подсчете голосов и составлении протокола участковой комиссии по проведению референдума Российской Федерации об итогах голосования" (п. 3 ч. 5 ст. 21).

Итак, все четыре избирательных закона с разной степенью полноты и юридической логики регламентируют статус, права и действия наблюдателей в день голосования. Самым большим недостатком остается установка законодателя на краткосрочное наблюдение, то есть наблюдение лишь в день голосования, что значительно сужает возможности независимого контроля за ходом выборов на всем протяжении избирательной кампании. Эти проблемы (в частности, возможность долгосрочного наблюдения и контроля) частично решены введением в российский избирательный процесс института члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса, а также актами Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (разъяснения, положения).

Назначение зарегистрированным кандидатом в депутаты или кандидатом на должность Президента Российской Федерации своих представителей в избирательные комиссии различного уровня — новое явление в российской избирательной системе. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" установил для всех выборов следующее правило: "После регистрации кандидата избирательное объединение, выдвинувшее кандидата (список кандидатов), или сам кандидат вправе назначить в избирательную комиссию, зарегистрировавшую кандидата, и в нижестоящие избирательные комиссии по одному члену с правом совещательного голоса" (ч. 5 ст. 13). Согласно этому базовому положению и другие избирательные законы устанавливают аналогичную норму. Так, в Федеральном законе "О выборах Президента Российской Федерации" (ч. 3, 4 ст. 19) более конкретно сформулирован круг полномочий представителей кандидата в избирательных комиссиях.

Утвержденные постановлением ЦИК России от 26 февраля 1996 года Разъяснения о порядке деятельности доверенных лиц кандидатов на должность Президента Российской Федерации, членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, уполномоченных представителей избирательных объединений, избирательных блоков, инициативных групп избирателей, наблюдателей, представителей средств массовой информации при проведении выборов Президента Российской Федерации (далее — Разъяснения) наделяют представителей кандидатов в избирательных комиссиях дополнительными полномочиями: "Члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса могут входить в состав рабочих групп для контроля за соблюдением участниками избирательного процесса порядка и правил проведения предвыборной агитации в СМИ, за использованием автоматизированной информационной системы и иных групп, формируемых избирательными комиссиями" (ч. 6 разд. 2 Разъяснений). Таким образом, за членами избирательных комиссий с правом совещательного голоса закреплены функции, типичные для участников долгосрочного наблюдения. Правда, в этих же Разъяснениях уточнено, что члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса помимо всего прочего "не вправе... принимать участие в подсчете голосов избирателей на избирательном участке в день голосования", то есть, как и обычные наблюдатели, не могут дотрагиваться до бюллетеней и производить их подсчет: как и наблюдатели, они могут в лучшем случае присутствовать при этом.

Попыткой восполнить отсутствие системности в изложении круга правомочий наблюдателей в день голосования стал и раздел 4 "Наблюдатели" указанных Разъяснений, являющийся на сегодняшний день самым полным изложением правомочий наблюдателей на выборах (применительно к президентским выборам). Итак, наблюдатель вправе:

находиться в помещении для голосования соответствующего избирательного участка в день голосования, в том числе на избирательном участке в воинской части;

присутствовать при предъявлении председателем участковой избирательной комиссии избирательных ящиков перед их опечатыванием и перед их вскрытием после завершения голосования;

знакомиться со списками избирателей;

присутствовать при проведении голосования избирателей вне помещения для голосования в случае невозможности избирателей по состоянию здоровья либо по другим уважительным причинам прибыть в помещение для голосования;

присутствовать при подсчете и погашении членами участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса неиспользованных избирательных бюллетеней;

знакомиться с протоколами соответствующих избирательных комиссий об итогах голосования и получать их заверенные копии;

обращаться к председателю участковой избирательной комиссии с предложениями и замечаниями по вопросам организации голосования;

обжаловать действия (бездействие) участковой избирательной комиссии в территориальную избирательную комиссию, а участковой избирательной комиссии избирательного участка, образованного за пределами территории Российской Федерации, — в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации или в суд.

Наблюдатель не вправе:

расписываться за избирателя по его просьбе в получении избирательных бюллетеней в помещении для голосования;

заполнять за избирателя по его просьбе избирательные бюллетени в кабине, специально оборудованном месте или комнате для тайного голосования;

совершать действия, мешающие членам участковой избирательной комиссии осуществлять свои функции.

Наблюдатель незамедлительно удаляется из помещения для голосования, если его действия нарушают тайну голосования или он пытается повлиять на волеизъявление избирателя. Решение об этом принимается участковой избирательной комиссией.

Если члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса частично выполняют функции долгосрочного наблюдения и тем самым в некоторой степени восполняют пробелы в статусе наблюдателей, то сложнее обстояло дело с попытками утвердить в избирательном процессе так называемый общественный контроль за проведением выборов и референдумов и учредить в этой связи институт наблюдателей от групп избирателей.

Принятый 17 апреля 1996 года Государственной Думой в третьем чтении (и отвергнутый Советом Федерации) проект федерального закона "Об общественном контроле за проведением выборов и референдумов и об открытости и гласности подведения итогов голосования" предусматривал в статье 3 "Наблюдатели от граждан": "Наблюдателем от граждан на избирательном участке может быть любой гражданин Российской Федерации, внесенный в списки избирателей на соответствующем избирательном участке и уполномоченный не менее чем десятью другими избирателями соответствующего избирательного участка для осуществления наблюдения на этом избирательном участке. Наблюдателем от граждан в территориальной избирательной комиссии может быть любой гражданин российской Федерации, внесенный в списки избирателей на соответствующей территории и уполномоченный не менее чем 50 другими избирателями соответствующей территории для осуществления наблюдения в соответствующей избирательной комиссии". Законопроект предполагал прямое делегирование наблюдателей от граждан посредством подписных листов.

Помимо сугубо организационных проблем, которые и возникли бы в случае реализации этого революционного во всех смыслах предложения (например, проблема вместимости помещения избирательного участка, на которую в основном и указывали противники этого нововведения), возникала и проблема, связанная с возможностью вмешательства в деятельность избирательных комиссий. В самом деле, законопроект предусматривал, что наблюдатели имеют право присутствовать при подсчете голосов на избирательном участке на расстоянии, обеспечивающем обозримость бюллетеней, подсчет которых осуществляется членами избирательной комиссии. Одновременно в проект была внесена норма, позволяющая наблюдателю "знакомиться с заполнением любого бюллетеня (бюллетеней) при подсчете голосов участковой избирательной комиссией", что создавало бы серьезные помехи работе по подсчету голосов. Кроме того, радикально настроенный законодатель пошел еще дальше: наблюдатели имели бы право "в ходе осуществляемого членами избирательной комиссии подсчета голосов, поданных за отдельных кандидатов, списки кандидатов, варианты ответов на референдуме, знакомиться с его результатами". Такая норма, будь она принята, при всех добрых намерениях ее инициаторов, блокировала бы работу избирательных комиссий по подсчету голосов, сталкивала членов избирательных комиссий с "наблюдателями от соседей". С точки зрения повышения контроля за выборами представляются более эффективными содержавшиеся в проекте нормы о выборочном пересчете голосов на двух процентах избирательных участков и требование о дублировании прописью всех фигурирующих в протоколе цифр.

В принятый Государственной Думой 5 сентября 1997 года Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" были включены (в части, касающейся наблюдателей) положения Разъяснений ЦИК России от 26 февраля 1996 года, придав им силу закона, а также нормы, согласно которым частично внедряется институт общественного контроля при проведении выборов в органы местного самоуправления, установив, что законом субъекта Российской Федерации в этом случае "может быть предусмотрено направление наблюдателей от группы избирателей". Согласно пункту 7 статьи 26 Федерального закона, "наблюдатель от группы избирателей должен представить по прибытии в участковую либо территориальную избирательную комиссию подписной лист (листы) с подписями граждан Российской Федерации, имеющих право на голосование на соответствующем участке, территории, в количестве, установленном законом субъекта Российской Федерации, но не более 50 подписей". Таким образом, закон устанавливает частичное расширение круга лиц, осуществляющих наблюдение за выборами.

Кроме того, указанный Федеральный закон допускает право наблюдателей наблюдать за подсчетом голосов "на расстоянии и в условиях, обеспечивающих им обозримость содержания бюллетеней для голосования"; они вправе "знакомиться с любым заполненным или незаполненным избирательным бюллетенем", "наблюдать за составлением избирательной комиссией, комиссией референдума протокола об итогах голосования и иных документов..." (подп. "г" п. 9 ст. 26).

Подводя итог развитию института наблюдателей в России, можно констатировать, что за 5 лет (1993—1998) этот институт претерпел серьезную эволюцию в сторону расширения круга лиц, правомочных осуществлять контроль за избирательными действиями, а также в сторону расширения их полномочий. Эта эволюция, несмотря на свою незавершенность, становится важным элементом демократизации российской избирательной системы.

4. Правовой статус иностранных (международных) наблюдателей. Институт иностранных (международных) наблюдателей на выборах получил распространение относительно недавно как форма "мер доверия" между государствами и как выражение стремления международных организаций оказать содействие демократизации избирательного процесса в странах, переходящих к демократии.

Организаторы международного наблюдения за выборами считают: чтобы международные группы наблюдателей могли дать объективную оценку выборам, они должны иметь возможность наблюдать и тщательно изучать каждый существенный этап избирательного процесса. Международные группы наблюдателей должны иметь возможность посетить страну задолго до начала избирательной кампании с тем, чтобы изучить обстановку на месте. Они должны приехать еще раз (или прислать отдельных своих членов) в начале или в середине избирательной кампании, чтобы оценить, как она проходит. В это время им следует смотреть телевизионные передачи, слушать радиопрограммы, просматривать газеты и встречаться с партиями и кандидатами, принимающими участие в выборах. В это же время направляющие организации готовят для своих наблюдателей детальные досье, аналитические обзоры о стране, в которую они направляются. Основная группа наблюдателей должна прибыть не позднее начала последней недели кампании, чтобы еще раз погрузиться в атмосферу, в которой она проходит. Отдел по выборам Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) при ОБСЕ в своем Руководстве по наблюдению за выборами (Варшава, 1997) высказывается на этот счет весьма четко: "БДИПЧ не согласно с точкой зрения, что простое присутствие наблюдателя обеспечивает легитимность избирательного процесса. Мнение о выборах создается на основе методологии наблюдения и последующих заключениях". К сожалению, это не всегда учитывают многочисленные (и дорогостоящие) десанты высокопоставленных "наблюдателей", высаживающиеся на 48 часов в столицах стран, в которых проходят выборы...

Еще одно неписаное правило международного наблюдения за выборами требует, чтобы группы наблюдателей не ограничивались присутствием в столице и крупных городах, а разъезжались по всей стране. Для этого они должны получить от принимающего государства гарантии полной свободы передвижения и возможности свободно выбирать избирательные участки и пункты сбора и подсчета результатов голосования, которые они хотят посетить. В ходе избирательных кампаний 1993—1996 годов в России иностранные и международные наблюдатели посетили десятки субъектов Российской Федерации от Калининграда до Камчатки.

249

ОБСЕ устанавливает для своих наблюдателей общие принципы и правила, которые должны соблюдать все наблюдатели ОБСЕ:

наблюдатели должны иметь при себе удостоверение, выданное правительством или избирательной комиссией, и по требованию должны представляться всем заинтересованным властям;

наблюдатели должны строго соблюдать непредвзятость в исполнении своих обязанностей и ни в коем случае не должны выражать предубеждение или предпочтение по отношению к властям, партиям, кандидатам или к каким-либо вопросам, возникающим в процессе выборов;

наблюдатели не должны носить значки или одежду, символика и цвета которой означают принадлежность к каким-либо партиям;

наблюдатели должны исполнять свои обязанности ненавязчиво и не вмешиваться в избирательный процесс, в процедуры в день выборов или в подсчет голосов;

наблюдатели могут обратить внимание местных властей на несоблюдение правил, но никогда не должны давать инструкции или предпринимать действия, расходящиеся с решениями избирательных властей;

наблюдатели должны основывать свои заключения на документированных, действительных и поддающихся проверке фактах; они должны быть готовы заполнить форму статистического обзора по избирательному участку, на котором они присутствовали;

наблюдатели должны воздерживаться от личных или преждевременных комментариев о своих наблюдениях при беседах с представителями прессы или другими заинтересованными лицами;

при необходимости наблюдатели должны участвовать в послевыборных дебрифингах по телефону или факсу;

наблюдатели должны соблюдать все государственные законы и правила1.

Указанные принципы наблюдения, а также правила поведения международных наблюдателей были проверены 20-летним наблюдением за выборами в странах Азии, Африки, Латинской Америки, Восточной Европы, СНГ, в Боснии, России, в частности и на выборах в Чеченской Республике, поэтому служат своеобразным эталоном для аналогичных операций по наблюдению в других регионах мира. Аналогичные инструкции выработали для своих наблюдателей Совет Европы и Европейский парламент.

В мире немного государств, законодательство которых предусматривает присутствие на национальных выборах иностранных наблюдателей, хотя круг стран, допускающих их на свою территорию, гораздо шире. Сложился своего рода международный обычай, сторонники которого не рассматривают присутствие иностранных наблюдателей на выборах как вмешательство во внутренние дела.

В Европе, насколько нам известно, лишь законодательство Болгарии, Венгрии и России предусматривает присутствие на выборах иностранных (международных) наблюдателей. ("Дейтонская" Конституция Боснии, точнее, приложение 3 к ней "Выборы", предусматривает организацию первых выборов фактически под эгидой ОБСЕ и силами международной избирательной комиссии, но это скорее исключительный, продиктованный послевоенными условиями случай.)

Россия восприняла новые веяния в избирательном законодательстве и внесла в него упоминание (именно упоминание) об иностранных (международных) наблюдателях.

Учитывая опыт приема международных наблюдателей на референдуме и парламентских выборах 1993 года, разработчики Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" внесли в статью 14 такое положение: "В день голосования, с момента начала работы участковой избирательной комиссии и до подписания ее членами протокола об итогах голосования, на избирательных участках вправе присутствовать наблюдатели, направленные общественными и избирательными объединениями, кандидатами, а также иностранные (международные) наблюдатели. Иностранные (международные) наблюдатели осуществляют свою деятельность в соответствии с федеральными законами". Эта же норма воспроизведена в новом Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (п. 3 ст. 26). Под федеральными законами, очевидно, подразумевались специальные избирательные законы. Между тем законы о выборах Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы и Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" в лучшем случае воспроизводили норму базового закона, не развивая ее: просто в разных статьях наряду с российскими наблюдателями упоминаются наблюдатели иностранные (международные).

Ввиду такого пробела в российском законодательстве Центральная избирательная комиссия трижды — в 1993, 1995 и 1996 годах — выпускала разъясняющие нормативные акты о порядке деятельности иностранных наблюдателей. Так, в 1993 году ЦИК России было разработано Положение о статусе иностранных наблюдателей. Последний по времени акт — Разъяснения о порядке деятельности иностранных (международных) наблюдателей при проведении выборов Президента Российской Федерации — был утвержден ЦИК России 26 февраля 1996 года и остается пока единственным исчерпывающим нормативным актом в отношении иностранных (международных) наблюдателей. Правда, Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", принятый в 1997 году, вносит определенную детализацию в правовой статус иностранных (международных) наблюдателей: "Иностранные (международные) наблюдатели получают разрешение на въезд в Российскую Федерацию в порядке, установленном федеральным законом, и при наличии приглашения органов государственной власти, избирательных комиссий, комиссий референдума аккредитуются Центральной избирательной комиссией Российской Федерации" (п. 13 ст. 26). Но и в нем содержится традиционная отсылка: "Деятельность иностранных (международных) наблюдателей регулируется федеральными конституционными законами и федеральными законами" (там же). Видимо, в будущем следует ожидать дальнейшей детализации статуса и деятельности иностранных (международных) наблюдателей.