2.4. формирование регионального законодательства об инвестициях

2.4. формирование регионального законодательства об инвестициях

Одним из инструментов инвестиционной политики регионов, направленной на улучшение инвестиционного климата, выступает законодательная деятельность.

В последние годы акценты в правовом регулировании инвестиционной деятельности переместились на региональный уровень. Это обусловлено усилением роли субъектов Федерации в экономической и правовой сферах, острой потребностью регионов в инвестиционных ресурсах и отсутствием четкой стратегии государства по привлечению частных инвестиций в отечественную экономику.

Первоочередными задачами субъектов Федерации являются устранение законодательным путем препятствий на пути доступа частных инвесторов к хозяйственной деятельности на территории региона, создание эффективного механизма предоставления привилегий инвесторам на уровне субъектов Федерации, а также защита интересов региона на внутреннем и внешнем рынках от недобросовестной конкуренции и монополизации.

Проблемы правового регулирования инвестиционной деятельности являются комплексными. Они регулируются нормами различных отраслей права — гражданского, бюджетного, административного, налогового, таможенного, международного частного права. Предмет правового регулирования инвестиционной деятельности включает в себя как вопросы совместной компетенции Федерации и субъектов Федерации, так и вопросы, относящиеся к исключительной компетенции Федерации или субъектов Федерации.

Как показывает анализ законодательства субъектов Федерации, правовое регулирование инвестиционной деятельности на уровне регионов осуществляется по пяти направлениям:

1) вопросы социально-экономического развития региона — определение приоритетных отраслей народного хозяйства и приоритетных предприятий; разработка и принятие целевых инвестиционных программ региона по созданию импортозамещающих производств, по повышению конкурентоспособности отдельных отраслей и отдельных объектов;

2) организационные вопросы — порядок регистрации предприятий с иностранными инвестициями, лицензирование, создание специальных структур в органах государственной власти субъектов РФ, непосредственно реализующих программы поддержки и привлечения инвестиций;

3) вопросы привилегий — предоставление и обеспечение гарантий прав инвестора; создание льготного режима инвестиционной деятельности — предоставление льгот и освобождений по налогам и сборам в части, зачисляемой в бюджет субъектов Федерации или в местный бюджет, предоставление инвестиционных налоговых кредитов; вопросы ускоренной амортизации; льготные условия пользования землей; льготные ставки по арендной плате за недвижимость, за пользование недрами, природными ресурсами;

4) вопросы бюджетного финансирования и обеспечения инвестиционной деятельности — прямое участие субъектов Федерации, муниципальных образований в финансировании инвестиционных проектов; предоставление инвестиционных кредитов на льготных условиях за счет средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов; выпуск региональных ценных бумаг; создание целевых инвестиционных фондов; предоставление государственных гарантий субъектов Федерации, муниципальных гарантий муниципальных образований по обеспечению исполнения обязательств инвесторами; создание залогового фонда субъектов Федерации;

5) вопросы государственного контроля и защиты государственных интересов — осуществление государственного контроля за инвестиционной деятельностью; создание эффективного механизма защиты национальных интересов и интересов регионов от незаконных действий инвесторов, связанных со злоупотреблением предоставленными правами, с недобросовестной конкуренцией и ограничительной деловой практикой; разработка механизма компенсации возможных экологических и социальных потерь.

Источниками правового регулирования инвестиционной деятельности выступают общие и специальные нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне, уровне субъектов Федерации и муниципальных образований.

Правовое регулирование инвестиционной деятельности в субъекте Федерации, как правило, включает в себя нормативные правовые акты:

— о гарантиях осуществления и мерах государственной поддержки инвестиционной деятельности, предоставляемых субъектом Федерации;

— о налоговых льготах, предоставляемых субъектами Федерации при осуществлении инвестиционной деятельности;

— о порядке предоставления гарантий и льгот при реализации инвестиционной деятельности;

— о порядке проведения экспертизы инвестиционных проектов;

— о порядке государственной регистрации создания, преобразования и ликвидации предприятии с иностранными инвестициями;

о размере регистрационного сбора, взимаемого за регистрацию создания, преобразования и ликвидации предприятии с иностранными инвестициями.

Таблица 2.4

Динамика принятия региональных законов

Процесс формирования регионального законодательства об инвестициях происходил достаточно быстро: если в 1994 г. лишь три первых российских региона приняли свои законы об инвестициях, то в 1998 г. их насчитывалось уже 79 (см. табл. 2.4).

К 2002 г. в подавляющем большинстве регионов России в рамках их компетенции приняты законы, направленные на поощрение инвестиций, создание зон наибольшего благоприятствования, предоставление налоговых льгот, оказание кредитной поддержки строительства, выделение земли, развитие лизинговой деятельности, и т.п. В 1999—2000 гг. многие ранее принятые региональные законы были обновлены. За этот период просматривается достаточно отчетливая тенденция: наиболее инициативны в разработке различных законов, направленных на привлечение инвестиций, законодательные органы тех регионов, в которых сложилась неблагоприятная ситуация с капитальными вложениями. В Приложении 2 приведены тексты законов ряда российских регионов о поддержке инвестиций.

Анализ принятых регионами нормативных актов свидетельствует о том, что инвестиционная политика регионов развивается прежде всего по линии системного улучшения федеральных правоустановлений в рамках компетенции региональных властей. Большинство документов, о которых идет речь, предусматривает: гарантии равной защиты прав, интересов и имущества инвесторов; формирование и использование залоговых фондов, обеспечивающих гарантии по предоставленным отечественными и иностранными инвесторами кредитам и инвестициям; применение региональными государственными органами налоговых льгот.

В этой связи существенно следующее. С одной стороны, весь массив регионального инвестиционного законодательства сегодня недоступен не только для потенциальных инвесторов, но даже для узких специалистов (хотя задачи его систематизации, анализа и возможной унификации ставились многократно). С другой стороны, федеральному центру потребовалось почти десятилетие для принципиальной доработки и устранения наиболее уязвимых положений первых российских инвестиционных законов. Так, переработка Закона РСФСР «Об иностранных инвестициях в РСФСР» (появившегося в июле 1991 г.) заняла восемь лет: только в июле 1999 г. принят Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации», включающий гарантии неухудшения условий деятельности зарубежных инвесторов. Однако и этот новый акт вызывает серьезные нарекания как представителей российских регионов, так и иностранных предпринимателей. Дело, во-первых, в том, что его 16-я статья разделила инвестиционные проекты на «белые» и «черные»: приоритетные и обычные. В соответствии с данной статьей льготы по уплате таможенных пошлин предоставляются только по реализации проектов первого рода — с общим объемом инвестиций не менее 1 млрд. руб. (или с долевым участием иностранного капитала не менее чем в 100 млн. руб.), включенных федеральным правительством в перечень приоритетных проектов. Столь масштабные проекты непосильны для большинства субъектов Федерации, а значит, последние не смогут воспользоваться федеральными льготами по таможенным пошлинам, облегчающим необходимый им ввоз зарубежными партнерами нового технологического оборудования.

Во-вторых, следует принять во внимание, что до сих пор не урегулированы отношения регионов с Регистрационной палатой РФ, причем после того, как она перешла в ведение Минюста России, предложения регионов стали рассматриваться еще медленнее (чтобы зарегистрировать малое предприятие с иностранными инвестициями, камчатский, скажем, предприниматель должен приехать в Москву «обивать пороги»). Регионы предлагали свои варианты решения проблемы (депонирование или взаимное признание актов регистрации в регионах и в Российской Федерации; повышение порога инвестиций, начиная с которого предприятие регистрируется Регистрационной палатой и др.), однако безуспешно. Это означает, что объем льгот и гарантий, предоставляемых рассматриваемым новым законом иностранному инвестору, фактически даже сужен, а декларируемая децентрализация инвестиционного процесса во многом формальна.

К сожалению, как отмечалось выше, только в конце 1998 г. был принят Федеральный закон «О Бюджете развития Российской Федерации» и только в начале 1999 г. — Федеральный закон «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», пришедший на смену Закону РСФСР «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» (1991 г.). А ряда других не менее необходимых рамочных законов нет и до сих пор. За менее короткий период регионы сформировали более системное законодательство, направленное на поддержку инвестиционного процесса.

Лидерами в разработке собственной инвестиционной политики еще в 1993—1994 гг. выступили республики Коми, Саха-Якутия и Татарстан. Их усилия были направлены в первую очередь на привлечение иностранных инвесторов, что выразилось в принятии законов, определяющих благоприятные условия деятельности в этих регионах зарубежного капитала. Республика Татарстан, проводя политику мягкого вхождения в рынок, приняла ряд нормативных документов — законов, президентских указов и правительственных постановлений, направленных на формирование благоприятного климата для инвесторов и на их поддержку (законы «Об иностранных инвестициях в Республике Татарстан», «О статусе одобренного инвестиционного проекта с участием иностранного инвестора» и «Об инвестиционной деятельности в Республике Татарстан», президентский указ «О государственной поддержке предпринимательства в Республике Татарстан» и др.). В 1998 г. в экономику республики было вложено иностранных инвестиций на сумму около 700 млн. долл., что в семь раз превышает показатель 1996 г. Сегодня Татарстан, войдя в десятку российских регионов, где суммарно сосредоточены 80\% вложений иностранного капитала, обрел репутацию стабильного региона с относительно низким уровнем риска для зарубежных инвесторов (окрестивших РТ «островом прагматизма» и «естественным магнитом»). В 1999 г. между республиканским правительством, администрацией г. Казани и городскими промышленными предприятиями был заключен ряд соглашений о социально-экономическом сотрудничестве: правительство и мэрия города снизили налоги на прибыль, добавленную стоимость и на имущество, а также обеспечили предприятия республиканским и муниципальным госзаказом; предприятия в свою очередь гарантируют властям текущие платежи, рост производства, повышение заработной платы и сохранение рабочих мест; в соглашении записано, что остающиеся в распоряжении производителей средства должны направляться только на инвестирование производства.

С некоторым отставанием к процессу задействования собственного инвестиционного права подключились областные образования России, причем принимаемые ими акты изначально нацеливались на одинаковые параметры стимулирования всех потенциальных инвесторов (так как становилось все более очевидным, что широкомасштабных иностранных инвестиций в экономику, из которой в силу неблагоприятных условий уходит отечественный инвестор, не будет). Так, в конце 1996 г. появился Закон «О гарантиях частных инвестиций в Нижегородской области», распространяющийся в равной степени на отечественных и иностранных инвесторов. В этом акте были впервые прописаны столь необходимые гарантии сохранности капитала, источники которых — средства областного бюджета, активы областных внебюджетных фондов, природно-сырьевые ресурсы и недвижимость, находящиеся в собственности региона.

Обратим особое внимание на Закон «Об инвестиционной деятельности в Курской области», принятый Курской областной Думой совсем недавно — в феврале 2002 г. Его значение в том, что здесь учтена правоприменительная практика по ранее принятым регионами инвестиционным законам. Этот закон в соответствии с действующим федеральным законодательством направлен на развитие инвестиционной деятельности, создание режима наибольшего благоприятствования для инвесторов, устанавливает дополнительные гарантии для организаций, внедряющих инвестиционные проекты на территории Курской области.

В соответствии со статьей 10 Закона инвесторы освобождаются от уплаты следующих шести налогов и сборов (в части платежей, зачисляемых в областной бюджет) в соответствии с действующим законодательством:

1) налога на имущество предприятий, в части имущества, вновь созданного, приобретенного или реконструированного (модернизированного) для реализации инвестиционного проекта;

2) единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства, в части дохода (выручки), полученного(ой) от реализации инвестиционного проекта;

3) налога на доходы физических лиц, в части дохода, полученного от осуществления инвестиционной деятельности предпринимателями без образования юридического лица;

4) налога с владельцев транспортных средств, приобретенных для реализации инвестиционного проекта, за исключением легкового автотранспорта;

5) налога на прибыль, полученной от реализации инвестиционного проекта;

6) государственной пошлины за удостоверение договора залога недвижимого имущества (ипотеки), предоставляемого в обеспечение инвестиционных кредитов, выдаваемых банками России.

Важно подчеркнуть, что освобождение инвесторов от налогов происходит не по разрешительному, а автоматически, по заявительному принципу, что соответствует мировой практике и значительно упрощает административные проблемы для инвесторов. В Курской области также осуществляется регистрация инвесторов по принципу в «одно окно», что значительно сокращает время и стоимость оформления бизнеса.

Правовое регулирование инвестиционной деятельности на региональном уровне сталкивается с многочисленными проблемами — как с общими, характерными для правового регулирования на уровне субъектов Федерации, так и со специфическими, присущими предмету правового регулирования. Среди наиболее актуальных общих проблем, характерных для регионального законодательства, можно назвать проблему компетенции и проблему единообразия правового регулирования.

Значимость проблемы компетенций заключается в том, что несоблюдение компетенции законодателем на любом уровне может привести к нарушению механизма правового регулирования инвестиционной деятельности в целом. Следовательно, на каждой стадии реализации инвестиционного проекта деятельность инвестора может оказаться вне правового поля. Поскольку в РФ сложилась практика, что бремя действий по отмене незаконных нормативных правовых актов лежит на субъектах, интересы которых затрагивают эти акты, инвестор должен быть готов к осуществлению нехарактерной для него функции — контроля за соблюдением государственными органами разных уровней компетенции, предоставленным последним действующим законодательством.

Для того чтобы правовой процесс стал эффективным ресурсом развития, необходима, прежде всего, политическая воля руководства. Если она есть, то далее требуется особый «технологический» механизм регулирования правовой деятельности, осуществление постоянных консультаций и создание согласительных комиссий для согласования интересов. Главной идеей, объединяющей всю законотворческую деятельность на региональном уровне, должно стать определение своеобразия данной территории, отличающего ее от других, конкурирующих с ней территорий. Эти особенности должны обеспечить привлекательность территорий для прямого инвестирования. В частности, повышению инвестиционной привлекательности способствует принятие нормативных актов по регулированию рынка недвижимости, в области регистрации прав на недвижимое имущество, в первую очередь, передачи прав на земельные участки на ранних стадиях инвестиционного цикла, регистрации незавершенного строительства как объекта недвижимости, правовых правил регулирования землепользования и застройки, развития вторичного рынка прав аренды.

Региональное инвестиционное законодательство, как и федеральное, можно разделить на прямое, которое непосредственно регулирует инвестиционную деятельность, и косвенное, связанное с условиями функционирования сфер деятельности или типов предприятий — потенциальных объектов инвестирования. В особую группу выделяется законодательство по свободным (особым) экономическим зонам.

Примерами косвенного регионального инвестиционного законодательства, связанного с условиями функционирования различных сфер народного хозяйства и/или типов предприятий, могут служить законы Тюменской области «О льготах налогообложения в Тюменской области» и «О предоставлении налоговых льгот», законы Алтайского края, касающиеся государственной поддержки местных товаропроизводителей и др.

Примерами прямого инвестиционного законодательства могут служить законы об инвестиционной деятельности, принятые к настоящему времени в большинстве субъектов Федерации.

В таблице 2.5 даны сравнительные характеристики ряда региональных законов об инвестициях.

Таблица 2.5

Сравнительные характеристики ряда региональных законов об инвестиционной деятельности

Законы об инвестиционной деятельности рассматриваемых субъектов Федерации содержат перечень форм поддержки региональных властей. Данная поддержка заключается в предоставлении гарантий и различных льгот. Во многих регионах разрабатывается инвестиционная программа, включение в которую обеспечивает инвестору режим наибольшего благоприятствования. Например, данное положение четко прописано в законе «Об инвестиционной деятельности Республики Карелия», где правовой режим наибольшего благоприятствования включает:

а) беспрепятственную репатриацию доходов;

б) равенство прав доступа к информации;

в) равенство прав участия в проводимых конкурсах, тендерах, аукционах;

г) равенство прав осуществления инвестиционной деятельности в условиях режима наибольшего благоприятствования.

Законы об инвестиционной деятельности гарантируют предоставление финансовых средств из регионального бюджета. Данная помощь может происходить в виде предоставления инвестиционного кредита на льготных условиях (Республика Карелия, Псковская, Самарская области), и/или в виде прямого инвестирования за счет средств бюджета (Ярославская, Тюменская области).

Кроме вышеперечисленного, используются и другие гарантии:

1) госгарантии в форме поручительства за исполнение обязательств третьих лиц, в форме залога имущества региона, в форме передачи имущества в доверительное управление в пользу третьего лица (закон Ярославской области);

2) прямое управление инвестициями — определение приоритетных направлений, формирование перечня инвестиционных программ и т.д. (закон Хабаровского края).

Во всех законах «Об инвестиционной деятельности» используется «дедушкина оговорка» (стабилизационная оговорка), суть которой сводится к тому, что действие вступивших в силу новых законов, ухудшающих налоговый статус иностранных инвесторов во время реализации ими приоритетных инвестиционных проектов, не распространяется на срок окупаемости этих инвестиционных проектов. Оговорка также применяется в отношении изменений и дополнений, вносимых в действующие законы и иные нормативные акты. Субъекты Федерации используют различные формы стабилизационной оговорки — на основе компенсационного принципа (Республика Карелия), на основе принципа неизменения условия хозяйствования (Краснодарский край, Архангельская область), принципа запрета ограничения прав инвестора, неизменения условия заключенных договоров.