4. центральные государственные учреждения

4. центральные государственные учреждения

Магистральной линией эволюции аппарата управления со времен Ивана Калиты стало зарождение и развитие слоя профессиональных чиновников дьяков. Первые княжеские дьяки-писцы мало чем отличались от рядовых холопов. Роль их несколько повысилась, когда при Дмитрии Донском стала зарождаться правительственная документация, хотя дьяки тогда играли только техническую роль при боярах-управленцах. Со временем великий князь стал управлять с помощью письменных распоряжений, которые проходили через дьяков. Появилась великокняжеская канцелярия, которая превратилась в фактический центр административной власти, где дьяки уже играли самостоятельную роль. Их значение еще больше повысилось, когда появилась функциональная документация в виде посольских, разрядных и писцовых книг и началось разделение функций прежде единой канцелярии. Тем самым закладывались основы приказной системы. В XVI в. дьяки уже видные политические и общественные деятели, в большинстве своем дети боярские, получившие дьяческий чин. Начался процесс сращивания дьячества с вотчинно-служилым сословием.

С конца XV в. постепенно складывалась единая система центральных и местных правительственных учреждений, выполнявших административные, военные, дипломатические, судебные, финансовые и другие функции. Эти учреждения получили названия «приказов».

Возникновение приказов было связано с процессом перестройки великокняжеского управления в единую централизованную государственную систему. Это происходило посредством придания органам дворцово-вотчинного типа ряда важных общегосударственных функций.

Решающую роль в этом процессе сыграли бурные события середины XVI в., связанные с началом царствования Ивана Грозного. Борьба за власть между боярскими группировками в малолетство Ивана IV дезорганизовала правительственный аппарат. Конец 40-х гг. ознаменовался мощным взрывом народных движений, направленных против боярских притеснений и произвола наместников. Эти народные движения поставили правящие круги перед необходимостью действовать. Одним из первых мероприятий было создание центральных органов управления — приказов. Именно на приказы правительство Адашева возложило проведение в жизнь крупных преобразований.

Окончательное оформление приказного строя происходило во второй половине XVI в. Основным стержнем системы государственного управления России на протяжении более чем двухсот лет были три важнейших приказа: Посольский, Разрядный и Поместный.

Посольский приказ

Главной задачей Посольского приказа было осуществление решений верховной власти (царя и Боярской думы) во всем, что касалось внешней политики. До начала XVI в. Россия не имела постоянных дипломатических представительств за рубежом, как не имела у себя и постоянных дипломатических миссий других государств. Поэтому основным содержанием работы Посольского приказа была отправка за границу русских посольств, а также прием и отправка иноземных посольств. Кроме того, в ведении Посольского приказа находились дела, связанные с проживанием в России иностранных купцов и ремесленников, выкупом пленных и др.

Разрядный приказ

Важнейшим звеном аппарата централизованного государства была армия. Поэтому ряд первых приказов имел военное назначение. Главным из них был Разрядный приказ. («Разрядами» называлась войсковая роспись ратных людей с обозначением занимаемых ими должностей). В ведении Разрядного приказа находились личный состав российской армии, ее комплектование, учет, обеспечение служилых людей денежными и поместными окладами, определение пригодности к воинской службе, степень квалификации и др. За личные качества приказ мог повысить или понизить служащего в чине, увеличить или уменьшить оклад, полностью лишить полученной земли. Кроме того, приказ выполнял многие функции современных министерств обороны, безопасности и внутренних дел: от организации строительства крепостей и пограничной службы до назначения наместников, воевод и других должностных лиц и контроля за их деятельностью.

Поместный приказ

Тесно связан с Разрядным был Поместный приказ. Он наделял служилое дворянство тем количеством земли, которое определял каждому конкретному лицу Разрядный приказ. В его распоряжении находился весь государственный земельный фонд страны. В приказе работали специалисты межевого дела, учетчики и другие служащие, которые составляли межевые, окладные и прочие книги. Приказ выдавал акты на право владения землей от имени Боярской думы, что создавало ему соответствующий престиж. Попасть на службу в Поместный приказ считалось большой удачей.

Для управления другими группами служилых людей были созданы специальные приказы: для стрельцов Стрелецкий, для пушкарей Пушкарский. Под началом Оружейного приказа находился арсенал Русского государства — Оружейная палата, ведавшая изготовлением и хранением оружия. Руководство изготовлением ручного, холодного и огнестрельного оружия и воинским снаряжением осуществлял Бронный приказ. Строительством крепостных сооружений наряду с Разрядным ведал Приказ каменных дел.

Дворцовые приказы

Значительную группу приказов составляли так называемые дворцовые приказы, заведовавшие отдельными отраслями великокняжеского, а затем и царского хозяйства. Одним из самых ранних был Казенный приказ во главе с казначеем, издавна игравшим важную роль в общегосударственных делах. Приказ Большого Дворца под началом дворецкого занимался великокняжеским (царским) хозяйством, обслуживавшимся персоналом двора, управлял дворцовыми землями и дворцовыми крестьянами. К дворцовым приказам относились также Конюшенный, Ловчий, Сокольничий, Постельничий. Последний заведовал великокняжеской спальней. Все лица, возглавлявшие дворцовые приказы (дворецкий, конюший, ловчий, сокольничий, постельничий), были боярами.

Возросшие государственные расходы на содержание войска, аппарата управления и двора вызвали учреждение финансовых приказов. В середине XVI в. был введен ряд общегосударственных налогов преимущественно военного назначения. Сбор их был поручен Приказу большого прихода.

Земская реформа и местное самоуправление

С ликвидацией наместников по земской реформе 1555-1556 гг. платимый населением в их пользу налог («кормовой оброк») поступал в ведение так называемых «кормленых» дьяков Казенной, Посольской и Поместной «изб». В 60-70-е гг. этим стали заниматься особые «избы» — так называемые «четверти», или «чети». Несмотря на то, что во главе четей по-прежнему стояли деятели других приказов, постепенно чети становятся самостоятельными финансовыми приказами, которым подчинялись определенные территории в финансовом и в административно-судебном отношении.

Помимо четей, территориальный характер носили приказы, созданные для управления вновь присоединенными к России областями. После взятия Казани и Астрахани был организован Приказ Казанского дворца. Такого же рода учреждение было задумано в ходе Ливонской войны для присоединенных земель Прибалтики. Оно получило название Городового приказа, так как занималось в основном укреплением ливонских городов. Приказ был ликвидирован после потери временно завоеванных территорий.

Особую группу составляли судебно-полицейские приказы. Разбойный приказ ведал вновь созданным и губными органами на территории государства («губа» —уголовно-полицейский округ), утверждал в должности выборных губных старост и их помощников, санкционировал приговоры губных органов при рассмотрении дел, связанных с разбоем и татьбой, был второй судебной инстанцией при рассмотрении подобных дел на территории всего государства, кроме Москвы и Московского уезда. Последние в этом отношении находились в ведении Земского приказа, осуществлявшего полицейские функции в Москве.

В конце XVI в. была создана и группа судебных приказов. Судом служилых людей определенной территории, не подсудных местным властям по указу 1549 г., ведали Московский, Владимирский, Дмитровский, Казанский судные приказы. Приказ холопьего суда ведал делами о поступлении в холопство, сыском беглых холопов и др.

Челобитный приказ занимался приемом и разбором челобитных на имя царя от дворян и детей боярских. Поскольку приказ принимал апелляционные жалобы на решения должностных лиц и государственных учреждений, то он являлся своеобразным контрольным органом государства, и руководство им давало человеку огромную власть. Неслучайно с самого своего появления Челобитная изба возглавлялась Алексеем Адашевым.

Всем комплексом вопросов, связанных с организацией ямской службы, заведовал Ямской приказ.

После учреждения на Руси патриаршества в 1589 г. претерпело изменения и церковное устройство. Высшим органом по делам церкви оставался Освященный собор, выбиравший пожизненно патриарха всея Руси — главу всей церковной организации, В конце XVI в. при патриархе возник особый «двор» со своими должностными лицами: казначей, бояре, стольники, дети боярские, дьяки. Через этот аппарат патриарх осуществлял общее руководство церковными делами и имуществом церкви. За соблюдением церковных догматов надзирала Тиунская изба, созданная при патриаршем «дворе» в конце XVI в.

Приказная бюрократия

Вся работа в приказах велась силами приказной бюрократии. Она принадлежала к правящим слоям общества и признавалась неподатным сословием. Внутри приказной бюрократии существовала своя иерархия, определявшая социальный статус и материальное обеспечение каждого из служащих.

Высшим звеном приказной бюрократии были «думные дьяки». Они были членами Боярской думы, присутствовали при «сидении» государя с боярами, делали доклады по работе своего ведомства, имели право высказывать свое мнение. В XVI в. думные дьяки, как правило, стояли во главе приказов. В частности, они руководили самыми важными приказами — Посольским, Разрядным, Поместным, главой которых признавался сам государь. Заместителями думных дьяков были вторые дьяки, их «товарищи» (т.е. помощники). Существовали также «избные» (или «палатные») дьяки, число которых зависело от значения приказа и масштабов его делопроизводства. Дьяки были также в местных учреждениях крупных городов центров областей, «земель».

Руководство приказов было коллегиальным. Лиц, стоявших во главе приказа, называли судьями, так как большинство приказов имело и судебные функции. В состав судейских коллегий входили дьяки данного приказа.

Под началом дьяков находились подьячие. Они делились на три группы: «старые», «средние» и «молодые». Старые вместе с дьяком руководили составлением документов, средние непосредственно составляли текст документов, наводили справки в архивах своего и других приказов, младшие — осуществляли техническую работу, т.е. переписку документа с учетом того, что исправлял дьяк или старший подьячий.

Подобный порядок существовал не только в центральных приказах, но и в местных правительственных учреждениях, ведавших управлением городов и уездов — в «приказных», «судных», «избах», в «губных» и «земских» избах. Вообще значение дьяков и подьячих в областном управлении и небольших городах было необычайно велико. Наместники (а позднее воеводы), присылавшиеся из Москвы, менялись в городах через один-три года. Приказные же люди достаточно прочно занимали свои должности, были в курсе всех административных дел и фактически являлись основными исполнителями правительственных распоряжений.

Помимо дьяков и подьячих, в приказах имелись также приставы и сторожа. Так, в Посольском приказе они сопровождали иностранных дипломатов, а приставы разбирали и судебные дела, находившиеся в ведении Посольского приказа. В этом приказе служили также толмачи (переводчики) и золотописцы, расписывавшие золотом и краской грамоты.

Личный состав приказов колебался от нескольких человек до нескольких десятков (как в Посольском приказе), до более сотни (как в Разрядном) и нескольких сотен (например, в Поместном приказе, где часть подьячих находилась в «отсылках» служебных командировках).

Работа и поведение приказных служащих должны были соответствовать требованиям присяги, приносимой ими при вступлении в должность. В первой ее части принимаемый на государственную службу давал обещание на верность царствующему дому, во второй — обязывался не нарушать конкретных требований, предъявляемых к данной должности: сохранять секреты, беречь имущество и казну, не подделывать документов, не брать взяток («посулов и поминков ни у кого ни от чего не иметь»), быть справедливым («по дружбе никому не норовить, и по не дружбе никому не мстить», «всякие дела делати вправду»), внимательным к людям («челобитчиков не волочить») и т.д.

При комплектовании и особенно регулировании состава приказов проводились своеобразные аттестации-разборы с частыми отставками. При этом тщательно выяснялась профессиональная пригодность служащего, и именно по этому признаку, а не по возрасту решалась судьба каждого. Разборы проводились наиболее компетентными дьяками и были действенным способом улучшения состава приказов.

Неукоснительным правилом работы в приказах было соблюдение трудовой дисциплины и безупречная исполнительность, что стимулировалось системой морального и материального поощрения и продвижением по служебной лестнице.

Постепенно в приказах устанавливались правила делопроизводства. В «Царском судебнике» 1550 г. появились новые, по сравнению с Судебником 1497 г., статьи, посвященные порядку составления и хранения документов в Москве.

Местные учреждения

Создание централизованного государства потребовало и реформ управления. Власть на местах издавна принадлежала наместникам (в уездах) и волостелям (в их подразделениях — волостях и станах), которые получали эти территории в «кормление». Кормления были не столько системой администрации и суда, сколько системой вознаграждения феодалов за службу: должности наместников и волостелей они получали в качестве вознаграждения за участие в военных действиях. Именно поэтому система кормлений не была эффективной: наместники и волостели знали, что они уже «отработали» свои доходы на ратном поле, а потому небрежно относились к своим судебно-административным обязанностям, часто передоверяли их своим «холопам», заботясь лишь о получении положенного «корма» и судебных пошлин.

При Иване III были сделаны первые попытки ограничения власти кормленщиков и подчинения их деятельности контролю. При нем стали выдавать областям особые «уставные грамоты», точно определявшие размеры повинностей с населения в пользу кормленщиков и фиксированные судебные пошлины. Сохранилась одна из таких грамот Белозерская уставная грамота 1488 г., данная Иваном III населению Белозерского княжества вскоре после его присоединения к Русскому государству. В ней были установлены строго фиксированные размеры поборов наместника и его людей с населения. Был также определен штат наместника: два тиуна (помощника) и десять доводчиков (агенты полицейского назначения). Доводчикам запрещалось самим собирать с населения поборы. Этим занимались выборные от населения — сотские, которые сами передавали поборы людям наместника в городе. С конца XV начала XVI вв. подобные грамоты выдавались наместникам и волостелям и в других областях. Сроки кормлений сокращались до 1—3 лет.

Другое важное новшество, вводимое Белозерской уставной грамотой, касалось судебной сферы. Отныне в суде кормленщиков обязательно должны были участвовать выборные представители населения в лице сотских и других «добрых» и «лучших» людей. Они должны были гарантировать правильность судопроизводства и ограничивать произвол наместников и тиунов. Этот порядок был узаконен Судебником 1497 г. В случае злоупотреблений («обиды») со стороны наместника и его людей горожане и сельские жители получали право на иск.

Со второй половины XV в. появились особые должностные лица городовые приказчики, что было вызвано оборонными нуждами государства. Основной сферой деятельности городовых приказчиков было строительство и укрепление городов, мостов, дорог (ямское дело) производство и хранение боеприпасов и оружия, сбор народного ополчения и т.д. Со второй четверти XVI в. их функции значительно расширились. Они осуществляли надзор за великокняжеским земельным фондом в городах и уездах, описанием земель, сбором косвенных налогов. Они имели право сажать в тюрьму неплательщиков государственных налогов и нередко участвовали в работе наместничьего суда. Городовые приказчики назначались великим князем из поместного служилого дворянства и не зависели ни от наместников, ни от Боярской думы. Они подчинялись великому князю по ведомству казначея. С образованием Разрядного приказа они, по-видимому, попали в его ведение.

Институт городовых приказчиков был первым дворянским органом местного управления. Постепенное расширение сферы их деятельности означало оттеснение наместников и волостелей от местного управления.

Еще в малолетство Ивана IV была начата так называемая губная реформа («губа» — уголовно-полицейский округ). Первые губные уставные грамоты для отдельных уездов появились в 1589 г., а после 1555 г. губное устройство распространилось по России. Эта важная реформа в области суда была вызвана жалобами на недостаточно энергичную борьбу с разбоями со стороны кормленщиков.

Губной староста выбирался жителями уезда: служилыми землевладельцами (бояре, дети боярские, дворяне), духовными лицами, «черными» (лично свободными и платившими подати) и дворцовыми крестьянами в лице их сотских. Губной староста выбирался из местных дворян и детей боярских. В помощь ему из крестьянской и посадской верхушки выбирались несколько «целовальников» («целовать крест» — присягать). Губной староста должен был ловить разбойников, производить следствие и казнить виновных. У него была своя канцелярия губная изба. Делопроизводство вел губной дьяк. «Губная реформа» стала первым шагом государственной власти по пути признания органов местного самоуправления и «встраивания» их в систему управления. Наместник уже не вмешивался в разбойные дела и только получал полагавшиеся ему судебные пошлины. Так был сделан первый шаг к замене суда кормленщиков судом государственным.

В 1550 г. был издан новый «Царский судебник», где были четко определены права и обязанности наместников права и волостей, предусматривались наказания за взяточничество и другие злоупотребления на суде. Ряд статей посвящался ответственности наместников и контролю над их судом со стороны местного населения. Устанавливался порядок подачи жалоб на наместников.

С середины 1550-х гг. начались реформы в области военного дела. Для реорганизации армии правительству нужны были деньги. Между тем при слабом развитии товарно-денежных отношений хронический дефицит денег был характерен и для государевой казны. В этих условиях дополнительные ресурсы рассчитывали получить благодаря проводившейся одновременно реформе местного управления.

В 1555 г. институт кормленщиков был упразднен, и деньги, которые прежде шли кормленщикам, отныне взимало государство в качестве налога «кормленого окупа». Вместе с тем централизация только начиналась, и в распоряжении государства не было еще ни кадров администраторов, ни денег, чтобы платить жалование за гражданскую службу. Поэтому отправление власти на местах было возложено на выборных представителей населения.

Первые опыты такого рода для отдельных волостей и уездов начались в 1551-1552 гг., повсеместно земская реформа была проведена в 1555-1556 гг. С этого времени в уездах и волостях, где отсутствовало помещичье землевладение, черные крестьяне и крестьяне дворцовых земель, а также посадские люди в городах должны были выбирать из своей среды земские власти. Это были «старосты», или по-другому «излюбленные головы». При них состояли выборные целовальники (или «лучшие люди»), которые были земскими судьями, а также выборный земский дьяк, который вел делопроизводство. Все эти лица избирались на неопределенный срок, и население могло их «переменить». Позднее и для них были введены ежегодные выборы.

На земские власти возлагались раскладка и сбор податей с ответственностью за их недобор. Они же распоряжались исполнением натуральных повинностей. Доходы бывших кормленщиков, теперь четко фиксированные для каждой области, под названием «кормленого окупа», передавались земскими властями непосредственно в царскую казну через «кормленых дьяков» и «чети».

В ведении земских судей находилось только «черное» (т.е. подлежащее обложению) население. Служилые землевладельцы с 1549 г. судились в московских приказах, а крестьяне, жившие в феодальных владениях, подлежали суду владельцев земли. Земские суды разбирали лишь гражданские и мелкие уголовные дела. Разбойные дела оставались в ведении губных старост и Разбойного приказа.

В центральных уездах с развитым землевладением, где население было уже несвободным, земские органы нередко отсутствовали, и управление осуществлялось городовыми приказчиками и губными старостами, выполнявшими административно-полицейские и финансовые функции.

Кроме этих местных органов управления существовали и другие. Сбор косвенных налогов осуществляли таможенные и кабацкие выборные головы и целовальники, ратными людьми заведовали ратные избы, а в некоторых городах — стрелецкие и казачьи избы.

В начале 1560-х гг. реформы были прерваны. В истории создания централизованного государства наступил новый этап — политика опричного террора.