3. попытки реформирования системы управления «положение об усиленной и чрезвычайной охране»

3. попытки реформирования системы управления «положение об усиленной и чрезвычайной охране»

Во время диктатуры Лорис-Меликова в обществе сложилась обстановка ожидания перемен в направлении либерализации, и сразу резко повернуть курс Александр III и его окружение не решились. 14 августа 1881 г. сменивший Лорис-Меликова министр внутренних дел граф Игнатьев издал «Положение об усиленной и чрезвычайной охране», предоставлявшее администрации право издания обязательных постановлений, неисполнение которых каралось штрафом от 500 при усиленной до 3000 руб. при чрезвычайной охране, или арестом до трех месяцев. Местные власти могли высылать «нежелательных лиц», закрывать предприятия, передавать дела не обычному, а военному суду Они могли наложить арест на недвижимость, приостановить периодическое издание, закрыть учебное заведение. При министерстве было образовано Особое совещание, которое могло без суда и следствия выслать «нежелательное лицо» на 5 лет. Положение должно было действовать 3 года, однако впоследствии его действие продлевалось вплоть до 1917 г.

Проект созыва Земского собора

Вместе с тем Игнатьев пытался как бы продолжить реформы 60—70-х гг. Он предложил созвать на основе прямых выборов от сословий крестьян, землевладельцев, купечества, духовенства -Земский собор, который продемонстрировал бы «единение всех народов России с царем», а также отменить сословную подушную подать. Собор предполагалось созвать одновременно с коронацией Александра 111. Завершением собора должно было стать избрание комиссии из 30-40 членов, которой предстояло работать при Государственном совете и рассматривать по поручению императора те или иные вопросы до их вынесения на Государственный совет. Был подготовлен манифест о созыве собора, который намечено было опубликовать 6 мая 1882 г, к 200-летию последнего Земского собора.

Однако Игнатьев не пользовался таким влиянием как Лорис-Меликов, и то, что он предложил, не устраивало двор и консерваторов. Следует иметь в виду, что наряду с официальным правительством, а точнее, при отсутствии такового как единого органа, с самого начала рядом с ним появилось неофициальное обер-прокурора Святейшего синода К.П. Победоносцева и редактора «Московских ведомостей» М.Н. Каткова. Для них идея Земского собора была неприемлема, хотя он не обладал даже законосовещательными функциями.

Проект реформы местного самоуправления

Осенью 1881 г. Игнатьев писал Александру III: «административное устройство, установленное при существовании крепостного права, очевидно, не может удовлетворять своему назначению». По его предложению была создана «Комиссия по проекту реформы местного самоуправления», названная по имени ее председателя комиссией М.Г. Каханова. Они должны были подготовить и повестку для Собора с упором на проблемы местного самоуправления. Узнав о проекте Игнатьева, Победоносцев, по его словам, «пришел в ужас и обрушился на него». Каханов считал, что проект станет «своеобразной российской конституцией», а Победоносцев, что «это будет революция, гибель правительства». Негласное правительство одержало верх. Проект был отвергнут, Игнатьев на посту министра заменен Д.А. Толстым, Комиссия Каханова вскоре распущена.

Усиление позиций дворянства

Консерваторы были против «всесословности» и в реформе государственного управления видели попытку «оттолкнуть» в прошлое дворянство, которое, как они утверждали, «остается органической связью между престолом и народом». Оно должно оставаться господствующим сословием. Эта мысль очень четко прозвучала в речи Александра III на коронации. Обращаясь к волостным старшинам, он сказал: «следуйте советам и руководству ваших предводителей дворянства и не верьте вздорным и нелепым слухам и толкам о переделе земли, и тому подобное». Что касается положения крестьянства, то с точки зрения консерваторов «никакое земельное устройство, никакое обеспечение наделом не в состоянии помешать тому естественному ходу развития, в силу которого одни крепнут и богатеют, а другие обречены на экономический застой, приводящий мало-помалу, к обезземеливанию даже при неотчуждаемости наделов». Их пугали любые планы, нарушавшие существовавшее землеустройство, они предпочитали пустить дело на самотек, но это означало не трогать помещиков.

В то же время консерваторы понимали, что остановить прогрессировавшее падение дворянства можно было лишь принудительными мерами. К этому было направлено и дворянское законодательство, усилившее роль дворянства в управлении делами государства и общества, и аграрное законодательство, носившее антикрестьянский, продворянский характер, что хорошо видно, в частности, в законах о земстве.

Министр внутренних дел Д.А. Толстой приступил к подготовке изменений положения о земских органах, видел их недостаток прежде всего в том, что они являлись органами, выбираемыми на «бессословном основании». Стремление сохранить дворянское землевладение и сословный характер монархии отразилось на создании и деятельности Крестьянского и Дворянского поземельных банков. Крестьянский поземельный банк был учрежден в 1882 г. Формально он должен был помочь крестьянам в покупке земли, фактически, как писало проправительственное «Новое время», он был в то же время и банком помещичьим, так как при его посредстве помещики продавали те земли, которые могли обработать. Создание Крестьянского банка, утверждала газета «Дело», «не меняет уверенности, что скоро наступит дворянская эра». Удержать купленную землю крестьянину было не под силу, поскольку цена ее была слишком высока. В итоге число малоземельных помещиков уменьшилось.

Вскоре, в 1885 г. для поддержки помещиков был создан Дворянский поземельный банк. В него могли закладываться только земли под относительно небольшие проценты. Если Дворянский банк давал своим клиентам кредит за 4,5\% годовых, то Крестьянский взимал 6,5\%. К 1886 г. первый выдал ссуд на 69 млн руб., второй только на 11 млн. Дворянство в это время составляло 1,2\% населения и сельские сословия — 81,5\%. Предложения министра финансов Н.Х. Бунге о создании «всесословного» банковского кредита было категорически отвергнуто. Сам Бунге, который видел в дворянстве «сословие вымирающее» и делал ставку на буржуазию, под давлением Д.А. Толстого был заменен И.А. Вышнеградским. Это, однако, не означало крутого поворота в финансовой политике, поскольку новый министр был представителем «новой бюрократии», связанной с буржуазией.

Изменения в аграрной сфере

Еще до учреждения Крестьянского банка к концу 1881 г. был принят закон об обязательном выкупе земли и понижении выкупных платежей. На обязательный выкуп были переведены 1,5 млн крестьянских семей (15\% бывших помещичьих крестьян), выкупная сумма понизилась на 12 млн руб. Но дальше пошла серия законов, связанных с И.Н. Дурново, пришедшим на смену Д.А. Толстому. Их целью было закрепление дворянского землевладения, консервация патриархальных порядков в деревне.

Чтобы остановить измельчание на основе семейных разделов крестьянских хозяйств и порожденный им «дух своеволия и распущенности», в 1886 г. был принят закон, в котором семья рассматривалась как «союз родственников, подчиняющихся главенству старшего» и трудящихся на общую пользу. Если раньше для раздела былой «рабочей семьи» требовалось соглашение большинства сельского схода, то теперь — 2/3 и обязательно согласие старшего в семье. В это же время был принят закон о порядке найма рабочей силы, вернувший помещикам «семейное положение над наемными рабочими». Вслед за этим 8 июля 1893 г. появился закон, не запрещавший переделов, однако лишь через 12 лет при обязательном согласии схода, земского начальника и уездного съезда, т.е. был поставлен на грань полного запрещения. Следующий закон, принятый в декабре этого же года, ограничивал право крестьянина распоряжаться надельной землей. Досрочный выкуп разрешался только с согласия общины, которая вовсе не была заинтересована в выдаче подобных разрешений. Выкупленные земли могли передаваться только крестьянину, они не принимались в залог, т.е. под них кредит получить было нельзя. Крестьяне были очень ограничены в своих гражданских правах, и даже С.Ю. Витте, в прошлом сторонник общины, позже призывал Николая II превратить крестьянина из «полуперсоны в персону».

Земская и судебная «контрреформа»

К укреплению главенствующей рол и дворянства, а также к тому, чтобы «приструнить земство», были направлены изменения положения о земских органах. В 1881 г: появилась записка А.Д. Тизухина «О преобразовании местного самоуправления и устройстве земских учреждений». Преобразование предполагалось осуществить на принципах сословности, отмены «выборного начала», подчинения органов самоуправления государственной власти. Поскольку, по мнению автора, «народ утратил предание повиновения и порядка и является нередко буйной толпой», чего не было, когда власть над крестьянами принадлежала членам «высшего служебного сословия», т.е. дворянству, следовало в какой-то форме восстановить эту власть. Для этого по последовавшему в 1889 г. закону был создан институт земских начальников. Они назначались из числа местных «поместных земских людей» —дворян и могли полностью распоряжаться жизнью деревни и личностью крестьянина. От него зависела и деятельность сельского схода. «Чего на сход ходить, когда начальник решает», — рассуждали крестьяне.

Волостной суд как независимый от администрации орган был упразднен. Волостные мировые судьи назначались земским начальником, приговор мог быть им приостановлен, а сами судьи отстранены. Земский начальник мог наложить штраф до 6 руб. и подвергнуть аресту до трех суток. Включение в закон этого положения означало отступление от принципа разделения властей, который консерваторы отвергали. Под предлогом, что «народ русский разделения власти не признает», они добивались подчинения судов администрации. К.П. Победоносцев категорически выступал против независимого суда. Суд должен служить крепким орудием государственной власти для сохранения закона, для поддержки основных начал управления и порядка. Издатель «Гражданина» князь В.П. Мещерский считал, что введение суда присяжных, несменяемости судей, неприкосновенности приговоров «отдает исторически святые, крепкие и здоровые прерогативы царской власти» в распоряжение «разнузданной части общества». Предлагалось отменить суд присяжных, отказаться от несменяемости судей и гласности судопроизводства.

Постепенно программа В.П. Мещерского была осуществлена. Сначала была ограничена деятельность суда присяжных, затем учреждено Высшее дисциплинарное присутствие из сенаторов с правом увольнения и перемещения судей и, наконец, ограничены гласность и публичность судопроизводства. Судебные реформы явно направлялись против разделения властей и на создание единодержавия, которое наряду с сословностью являлось основным принципом управления пришедших к власти консерваторов.

Вступившее в силу в 1890 г. «Положение о земских учреждениях» усилило контроль над ними администрации, дало значительные преимущества дворянству Усилила роль дворянства и реформа городского самоуправления. Избирательные права получили домовладельцы, владельцы недвижимого имущества (от 300 до 3000 руб.). Губернские земские присутствия преобразовывались в присутствия по земским и городским делам, причем его представитель от города утверждался администрацией. Ни одно решение городской думы не могло вступить в действие без разрешения губернского начальства. Надо добавить, что, продолжая политику на укрепление положения дворянства, Николай II учредил в 1897 г. «Особое совещание по делам дворянского сословия» и значительно ограничил возможность получения дворянства выходцам из других социальных слоев.

Законы о печати и высшей школе

Стремление подчинить все государственному управлению проходит красной строкой через законы о печати и реформе высшей школы. Государственные органы получили право приостанавливать издание после третьего предупреждения. Издатели были обязаны представить издание в цензуру к 11 часам вечера накануне выхода. Другой обязанностью издателя было сообщать Министерству внутренних дел имена авторов, печатавшихся под псевдонимами. Принятый в 1884 г. новый университетский устав лишил их автономии «с учетом религиозно-нравственного и патриотического направления», ректор и деканы назначались министром. Начальником и полновластным распорядителем стал попечитель учебного округа, который имел право в чрезвычайных случаях превысить свою власть. Однако предотвратить студенческого движения устав не смог, а у профессуры обострил настроение оппозиционности к власти. К этой же серии законов можно отнести циркуляр министра просвещения М.Н. Делянова о регулировании состава учащихся средней школы, запрещавших «принимать в гимназии детей кучеров, лакеев, поваров, прачек, мелких лавочников и т.п.».

Итоги «контрреформ»

Общим итогом ревизии реформ 60—70-х гг. стало создание административных органов управления деревней; сведение к минимуму роли общественного самоуправления в земских и городских учреждениях, усиление контроля Министерства внутренних дел над ними; ограничение выборного начала при замещении должностей; передача дел от судебных учреждений в ведение учреждений, находившихся в непосредственной связи с управленческой администрацией. Принятые законы должны были вернуть дворянству его положение в управлении государством и обществом, сохранить сословную структуру и самодержавие власти. Однако это не произошло. Распространение консервативных идей их авторами было преувеличено, и полного поворота назад не получилось. Общество не позволило его совершить, и даже в самом дворянстве усилились тенденции к всесословности.