4.8. методы бюджетного регулирования и способы распределения доходов между бюджетами

4.8. методы бюджетного регулирования и способы распределения доходов между бюджетами

Методы распределения доходов между бюджетами менялись в ходе развития бюджетной системы России.

Модели распределения доходов Для бюджетной системы дореволюционной России типичной была модель распределения доходов между бюджетами, которую можно назвать горизонтальной. Она характеризуется тем, что государственный бюджет и территориальные

бюджеты (земские, городские) находились как бы в одной плоскости, за каждым бюджетом были закреплены свои налоги и сборы. При этом финансовая помощь территориальным бюджетам из государственного бюджета была затруднена, так как территориальные

бюджеты не входили в государственный бюджет и для такой помощи не было правовых основ. В этих условиях действовала следующая модель формирования территориальных бюджетов:

Р = Д,

размер доходов;

размер собственных доходов.

Размер бюджетных доходов предопределял размер расходов. Такая система распределения доходов действовала во многих странах вплоть до середины XX в. С одной стороны, эта система

обеспечивала в значительной мере финансовую независимость территориальных органов власти всех уровней, так как территориальные бюджеты формировались за счет собственных налогов. Однако по мере роста бюджетных расходов на общественные нужды (образование, здравоохранение, благоустройство населенных пунктов)

собственные доходы территориальных бюджетов не могли обеспечивать эти расходы. В то же время не было достаточно действенного и законодательно установленного механизма оказания государством финансовой помощи территориям. Все это отрицательно отражалось на состоянии территориальных бюджетов, местном хозяйстве, социальном развитии общества.

Первый шаг в устранении этих недостатков распределения

бюджетных доходов был сделан в СССР в 1931 г., когда бюджеты союзных республик были включены в государственный бюджет

СССР, а работниками Наркомата финансов была создана новая модель распределения общегосударственньгх доходов. Эту модель можно назвать веерной. Суть ее заключалась в том, что, несмотря на существование закрепленных за каждым бюджетным звеном налогов, вводился механизм долевых отчислений в территориальные бюджеты от общегосударственных доходов и налогов. В соответствии с принимаемыми законодательными актами сумма мобилизуемого на территории налога по утвержденным этими актами нормативам распределялась между центральным бюджетом (союзный

бюджет), региональными бюджетами (республиканскими, краевыми, областными) и местными бюджетами (городскими, районным, поселковыми и сельскими).

Следовательно, в территориальные бюджеты помимо собственных доходов стали поступать регулирующие доходы. На местные

бюджеты было возложено финансирование подавляющей части общегосударственных расходов, связанных с жизнеобеспечением населения (образования, здравоохранения, жилищно-коммунального

хозяйства, местной и пищевой промышленности и др.)В свою

очередь это предопределило изменение принципа формирования

местных бюджетов. Размер местного бюджета стал определяться величиной расходов на местное хозяйство. Для обеспечения этих расходов из вышестоящего бюджета выделялся необходимый объем

регулирующих доходов. Таким образом, местные бюджеты стали

формироваться по следующей модели:

Р = ДС+ Др,

где Р — размер расходов;

Д — размер собственных доходов; Д — размер регулирующих доходов.

Преимущества этой модели в том, что (1) достигается единство источников всех бюджетов, а следовательно, заинтересованность и ответственность органов власти всех уровней в развитии экономики

на территории как налогообразующей базы; (2) создается механизм

оказания финансовой помощи территориям; (3) правительство страны имеет реальные рычаги для регулирования экономического и социального развития территорий.

Преимущества этой модели были настолько очевидны, что она

стала применяться позднее во многих странах, в том числе в государствах с рыночной экономикой.

Вместе с тем такой способ распределения средств между бюджетами имеет ряд недостатков: (1) низка доля собственных доходов

территориальных бюджетов; (2) велик элемент субъективности

верхних уровней власти при определении величины отчислений от налогов в нижестоящие бюджеты, а следовательно, существует и зависимость от них; (3) такая система способствовала развитию иждивенчества отдельных территорий, стремившихся больше получить средств из вышестоящих бюджетов, не прилагая усилия к развитию территориальной экономики; (4) велики встречные и неоправданные потоки движения финансовых ресурсов сначала с территории в

вышестоящий бюджет, а затем снова в нижестоящий; (5) это ведет

и к централизации средств в вышестоящем бюджете, ущемлению

территориальных потребностей, остаточному финансированию социальной сферы и тем самым к противостоянию между центром и территориями.

Совершенствование механизма распределения средств между бюджетами

В 1970—]980-е годы большой вклад в эту работу внес Научно-исследовательский финансовый институт (НИФИ) Министерства финансов, в котором многолетние исследования, связанные с укреплением местных бюджетов, вел Г.Б. Поляк. В 70—80-е годы им были

разработаны, обоснованы и в дальнейшем реализованы такие меры по совершенствованию межбюджетных отношений, как использование й качестве регулирующего источника платежей из прибыли предприятий союзного подчинения, а также введение долговременных, т.е. утвержденных на несколько лет, нормативов отчислений в местные бюджеты от налогов вышестоящих бюджетов.

С переходом к формированию местных бюджетов на основе долговременных нормативов отчислений от общегосударственных

доходов актуальной стала проблема расчета величины этих нормативов, а следовательно, объективизации всего бюджетного планирования, которое должно было опираться на научно обоснованные показатели. Для расчета таких нормативов необходимо было решение ряда задач.

Прежде всего Г.Б. Поляк предложил разработку системы долговременных социальных нормативов, определяющих уровень обеспеченности населения набором благ и услуг. Эти нормативы предлагалось рассчитывать дифференцированно для каждого региона с

учетом плановых показателей их развития и уровней обеспеченности населения, достигнутых в каждом регионе.

Затем на основе социальных нормативов должны были быть рассчитаны финансовые нормативы бюджетных расходов на содержание социально-культурных учреждений и коммунально-бытовых

предприятий.

Далее предлагалась следующая модель формирования местных

бюджетов. С помощью социальных и финансовых нормативов

должна была определяться нижняя граница размера затрат, которые могли быть произведены в регионах. Сверх этого уровня расходы могли быть произведены при условии изыскания в регионах дополнительных ресурсов. Финансирование мероприятий, связанных с

экономическим и социальным развитием в регионах, предлагалось

осуществлять в меру выполнения планов поступления средств в региональные бюджеты и в пределах имеющихся у местных органов власти средств, без оказания им помощи из вышестоящих бюджетов. Другими словами, расходная часть местного бюджета должна была определяться на основе плановых показателей развития региона и на базе социальных и финансовых нормативов затрат в расчете на одного жителя. Темпы роста этих расходов не должны были превышать темпы роста доходов, аккумулируемых в государственный бюджет на территории региона.

Для повышения роли и ответственности местных органов власти за результаты экономического и социального развития им предлагалось предоставить права самим определять направления использования бюджетных средств, а в целях повышения заинтересованности в более эффективном использовании средств оставлять в их распоряжении неиспользованные ассигнования. Кроме того, для усиления гарантирован ности расходов местных бюджетов, а также

укрепления финансовой базы местной администрации и обеспечения стабильности финансирования плановых мероприятий в рамках местных бюджетов всех уровней надо было создать резервные фонды.

Таким образом, на основе механизма бюджетного регулирования, дифференцированных нормативов отчислений от общегосударственных доходов и платежей в местные бюджеты от прибыли предприятий вышестоящего подчинения обеспечивался гарантированный минимум доходов местных бюджетов. Тем самым гарантировалась в определенной мере социальная защищенность населения

каждой административно-территориальной единицы.

Для привлечения дополнительных финансовых ресурсов на общерегиональные цели предусматривалось создание внебюджетных фондов экономического и социального развития с открытием для

них в банках отдельных счетов и субсчетов для финансирования

целевых программ и отдельных мероприятий.

Для углубления хозрасчетных отношений и развития принципа самофинансирования регионов к вопросу о формировании их бюджетов Г. Б. Поляк предлагал подойти с принципиально новой позиции. Он считал, что целесообразно отказаться от разделения доходов местных бюджетов на собственные и отчисления от доходов вышестоящих бюджетов и перейти к территориальному принципу формирования и распределения государственных бюджетных доходов.

Для технического осуществления этого принципа им в 1986 г.

была разработана, а затем представлена на обсуждение Научнометодологического совета Министерства финансов СССР модель формирования территориальных бюджетов, которая позже получила условное название «котловая-», или «одноканальная», и была включена в концепцию перевода на новые принципы хозяйствования в экспериментальном порядке ряда регионов.

Суть этой модели заключается в следующем. Все платежи в

бюджет предприятий и организаций союзного, республиканского и

местного подчинения, государственные и местные налоги, все

бюджетные доходы, мобилизуемые в регионе, должны направляться

на открытый в каждом районе, городе общий счет государственного

бюджета СССР. С этого счета по утвержденным Верховным Советом СССР долговременным нормативам банк распределяет средства

между союзным бюджетом и бюджетом союзной республики независимо от воли предприятий и органов управления всех уровней.

Для нижестоящих бюджетов норматив утверждается Верховным Советом союзной республики, сессиями областного, районного Советов народных депутатов.

Следовательно, каждое предприятие, каждый гражданин выступали плательщиками одновременно в союзный, республиканский и местный бюджеты. Союзный бюджет и каждый территориальный

бюджет должны были получать свою долю от общей суммы средств,

поступивших в государственный бюджет СССР на территории региона, т.е. от территориальных бюджетных доходов (ТБД).

С внедрением такого принципа распределения ТБД теряло

смысл и разделение предприятий на союзные, республиканские и

местные.

Формирование территориального бюджета на основе указанного принципа теснее связывало его с результатами экономического развития региона, позволяло уже на этапе бюджетного планирования соизмерять размер территориальных доходов с доходами территориального бюджета, реальнее планировать расходы бюджета, определять направления выявления резервов в региональной экономике. Повышались заинтересованность и ответственность союзных, республиканских и местных органов власти за конечные результаты

экономического развития всех предприятий, территорий, так как источником всех бюджетов будет общий ТБД.

В ходе перестройки механизма формирования бюджетов должен

был быть решен ряд вопросов, в том числе и такой: кому должен быть установлен пятилетний норматив отчислений от ТБД? Предлагались следующие варианты:

норматив отчислений в процентах от общей суммы ТБД устанавливается для территориального бюджета, оставшаяся часть направляется в вышестоящие бюджеты;

по установленным нормативам в процентах от общей суммы ТБД средства направляются в вышестоящие бюджеты, оставшаяся часть — в местный бюджет;

(3) в каждый из вышестоящих бюджетов направляется твердо зафиксированная абсолютная сумма ТБД, оставшаяся часть — в местный бюджет. Далее предлагалось, что для повышения ответственности и заинтересованности нижестоящих территорий в конечных результатах

хозяйственной деятельности всех предприятий более приемлемыми были второй и третий варианты, когда территориальные бюджеты

формироватись бы на основе остаточного принципа распределения ТБД после внесения в вышестоящие бюджеты сумм в виде своеобразного налога с территории. '

Третий вариант интересен был не только для нижестоящих территории, которым он давал максимальные возможности для выявления внутрирегиональных резервов, но и для вышестоящих, так как фиксированный норматив обеспечивал гарантированные объемы средств их бюджетов.

Необходимо было также определить, единый или дифференцированные нормативы следует применять. Если установить единый

для всех территорий норматив формирования бюджетов, то в силу

сложившихся уровней экономического и социального развития у части территорий бюджет, сформированный по этому нормативу, мог быть меньше достигнутого, а у части — больше. Для устранения этих противоречий предлагалось несколько путей:

возможно выделение из вышестоящих бюджетов дотаций и субвенций тем территориям, а бюджете которых будет недостаточно средств для финансового обеспечения социальных нормативов;

территории, у которых в результате применения единого норматива отчислений от территориального дохода будет выявлено в процессе планирования бюджетов средств больше, чем необходимо для удовлетворения социальных нормативов, должны перечислить эти средства в вышестоящий бюджет;

для регулирования бюджетов союзных республик предлагалось создание межреспубликанского фонда финансовой помощи. Формироваться он мог за счет отчислений от территориального дохода каждой республики. Для всех республик устанавливался единый норматив отчислений в этот фонд от

ТБД. Выделение республикам средств из этого фонда определялось Верховным Советом СССР с учетом не только потребности каждой республики, но и ее вклада в национальный доход страны. Средства, спланированные республикой

по единому нормативу отчислений от ТБД и превышающие ее потребность для удовлетворения по социальным нормативам, перечислялись в межреспубликанский фонд.

11 Определение для всех республик единых нормативов отчислений от ТБД в союзный бюджет и в межреспубликанский фонд и распределение последнего на основе решений Верховного Совета СССР создавали бы более здоровую обстановку в экономических

взаимоотношениях союзных республик, так как устанавливались

равные обязанности всех республик в формировании союзного бюджета и межреспубликанского фонда. Распределение межреспубликанского фонда Верховным Советом СССР делало процесс бюджетного планирования более демократичным и гласным, позволяло

снизить влияние субъективных факторов на формирование территориальных бюджетов. Этот же принцип должен был использоваться в республиках для формирования нижестоящих бюджетов.

Ъ Предлагалось также составление двух территориальных бюджетов — бюджета эксплуатационных расходов и инвестиционного

бюджета. Социальные нормативы в первую очередь должны были

гарантировать поступление средств в бюджет для финансирования эксплуатационных расходов, т.е. средств, необходимых для содержания уже действующих предприятий и учреждений. Инвестиционный же бюджет должен был формироваться в значительной мере за

счет ресурсов, полученных сверх гарантированного минимума, т.е. средств, зависящих от конечных результатов хозяйственной деятельности в регионе.

Разработанная Г.Б. Поляком модель формирования местных бюджетов была использована как один из вариантов совершенствования в порядке эксперимента финансово-бюджетного механизма

при подготовке концепций перевода на принципы самоуправления и самофинансирования Московской, Крымской, Курганской областей, Хакасской автономной области, городов Кировограда, Евпатории и др. Однако с распадом СССР эта работа была прекращена.

В 1990-е годы некоторые элементы этой модели (объем территориальных бюджетных доходов, численность населения территории) были использованы при разработке механизма совершенствования

межбюджетных отношений.

С переходом на данные отношения экономисты, ориентированные на безоглядное внедрение зарубежных моделей в межбюджет|

ные отношения (это были люди, никогда не занимавшиеся проблемами финансов, и тем более территориальных финансов, никогда не работавшие в финансовых органах и не знавшие механизм формирования местных бюджетов), стали предлагать так называемую модель «один налог — один бюджет». Это означало закрепление за каждым бюджетом своих налогов, отказ от регулирования территориальных бюджетов и, по сути, отказ от межбюджетных отношений. Это выдавалось за новацию, хотя это была старая, как мы выше назвали, «горизонтальная модель», от которой вынуждены были отказаться почти все государства, так как она не позволяла проводить социально ориентированную политику и оставляла на произвол судьбы жителей регионов, не имеющих достаточного экономического потенциала.

Именно из-за этих причин модель «один налог — один бюджет», несмотря на усиленную пропаганду, не была внедрена в нашей стране в 90-е годы и вряд ли будет внедрена в будущем.

В 1992—1993 гг. в России работала организованная Всемирным банком реконструкции и развития группа иностранных специали, стов. Она занималась вопросами развития бюджетного федерализма в России. По «е рекомендации в механизм межбюджетных отношений в 1994 г. был введен новый элемент — трансферты. Для этого был создан Фонд финансовой поддержки регионов, формирующийся

за счет средств федерального бюджета. Регионы, нуждающиеся в

финансовой помощи, стали получать средства из этого Фонда в виде трансферта. Объем трансферта рассчитывается по формуле, учитывающей налоговый потенциал региона, т.е. территориальные бюджетные доходы и численность населения региона.

Дальнейшее совершенствование методов финансовой поддержки регионов шло по пути создания новых фондов. В 2000 г. был создан Фонд регионального развития, который предназначен для аккумуляции инвестиционных ресурсов, направляемых в регионы. Средства Фонда выделяются для финансирования федеральных

программ развития регионов. Источником формирования этого Фонда в основном являются внебюджетные средства.

В 2001 г. в федеральном бюджете был создан Фонд компенсаций. Источником его формирования стал НДС в размере 15\%; поступавший ранее в бюджет субъектов РФ. Средства этого Фонда в виде целевых субвенций направляются на финансирование федеральных мандатов (решений, принятых федеральными органами власти).

Цель этого Фонда — обеспечение равного доступа всех граждан к социальным гарантиям государства.

Средства Фонда компенсации направляются в регионы для реализации таких федеральных законов, как «О государственных пособиях граждан, имеющих детей», «О социальной защите инвалидов в РФ»,

«О реабилитации жертв политических репрессий», «О социальной защите гравдан, подвергшихся радиационному воздействию» и др.

Фонд софинансироеания социальных расходов создан в 2002 г. в составе федерального бюджета для частичного возмещения расходов территориальных бюджетов в связи с повышением первого разряда

единой тарифной сетки работников бюджетных учреждений и предоставлением населению субсидий по оплате жилищно-коммунальных услуг.

Фонд реформирования региональных финансов создан в 2002 г. для

финансового оздоровления, содействия реформированию бюджетной

сферы, стимулирования экономических реформ в регионах. Источником формирования Фонда являются средства займа Всемирного банка реконструкции и развития и средства федерального бюджета.

Средства Фонда в виде субсидий будут предоставляться отобранным на конкурсной основе регионам при условии осуществления им реформ в бюджетной сфере.