§ 8. индийский федерализм

§ 8. индийский федерализм: Конституционное право зарубежных стран, Чиркин Вениамин Евгеньевич, 2002 читать онлайн, скачать pdf, djvu, fb2 скачать на телефон Учебник подготовлен в соответствии с программой курса конституционного права зарубежных стран для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Юриспруденция».

§ 8. индийский федерализм

 

Созданная Конституцией и существовавшая до 1956 г. федерация (в Конституции употребляется термин «союз») воспроизводила с небольшими изменениями то административно-территориальное и полуфеодальное деление (штаты на уровне княжеств и другие штаты), которое сложилось еще во времена британского господства. Она закрепляла структуру федерации в качестве союза трех различных по своему правовому положению групп штатов. Реформа 1956 г. перестроила федерацию с учетом национально-языкового признака, ликвидировала институт правителей штатов из князей, устранила другие пережитки. В настоящее время в Индии имеется 27 штатов (в последние годы один крупный штат разделен на два) и 7 союзных территорий (2000 г.), не пользующихся правами штата.

Индийская федерация строится на базе автономии штатов, они не обладают суверенитетом, федерация имеет централизованный характер. В каждом штате создаются свои высшие органы: выборная легислатура (законодательный орган штата), назначаемый Президентом Индии губернатор, формируемое партией большинства в местном Парламенте правительство, назначаемый Президентом высокий (высший) суд штата. Но штаты не имеют своих конституций (штат Джамму и Кашмир имел ранее), не имеют собственного гражданства. Штаты обладают правом собственного законодательства,, они представлены в верхней палате Парламента Индии, создают свое правительство во главе с главным министром штата в соответствии с расстановкой политических сил в штате (часто бывает, что в штате правит иная партия, чем та, которая имеет большинство в Парламенте Индии). Права выхода из федерации штаты не имеют. Вопросы о создании, преобразовании штатов, изменении их границ могут решаться Парламентом Индии без согласия заинтересованных штатов, их мнение лишь выслушивается.

Административные органы (исполнительная власть), а также судебные органы федерации и штатов образуют единую систему. Правительство федерации может давать правительствам штатов обязательные указания, касающиеся исполнения федеральных законов. Если правительства штатов отказываются следовать этим указаниям, они могут быть смещены Президентом по указанию правительства федерации. Верховный суд федерации также устанавливает общие правила для всех судов, в том числе и для высоких судов штатов. Зависимость штатов от федерации имеет и финансовые основания. Федерация выделяет значительные денежные суммы в целях финансовой помощи штатам, хотя налоги, основные поступления от государственных предприятий, другие крупные доходы идут только в государственный бюджет, 70\% этой помощи выделяется штатам в виде займов (с процентами) и лишь 30\% в качестве безвозмездных дотаций.

Индийская федерация не только централизованная (хотя, как отмечалось, в штатах могут править партии, находящиеся в оппозиции к правящей партии в центре), но и в определенной мере асимметричная федерация.

По Конституции все штаты имеют единый правовой статус в союзе, но на деле их правовое положение и полномочия неодинаковы. В составе федерации имеется, по существу, три рода штатов:

1) штаты, которые пользуются наибольшими правами (упомянутый штат Джамму и Кашмир, на который не распространяются и некоторые положения индийской Конституции, а также штат Сикким — ранее не входившее в состав Индии бывшее обособленное княжество, законы в отношении которого Парламент может принимать только с согласия легислатуры штата);

2) штаты, занимающие обычное правовое положение (подавляющее большинство);

3) некоторые мелкие штаты (Мегхалая, Нагаленд и др.), права которых, с одной стороны, ограничены, а с другой — расширены: им разрешается отступать от федеральных законов, отношения, касающиеся местных дел (пользование лесами, рыбная ловля и др.), могут регулироваться с учетом местных обычаев (в этих штатах значительную долю населения составляют зарегистрированные племена и касты, находящиеся на низкой ступени развития).

Асимметрия выражается и в том, что представительство штатов в верхней палате неодинаково (от 1 до 34 представителей) и зависит прежде всего от численности населения, хотя и не пропорционально ему.

Конституция Индии предусматривает однообразную структуру органов штатов (включая Джамму и Кашмир). Управление штатами построено по тому же принципу, что и управление союзом: в его основе лежит парламентская система. Как отмечалось, в каждом штате имеется однопалатная или двухпалатная легислатура. Это понятие охватывает также губернатора штата, который подписывает законы штата и имеет право вето. Нижние палаты и однопалатные легислатуры избираются в штатах прямыми выборами на пять лет. Верхние палаты, число членов которых не должно превышать трети нижних палат, формируются путем одновременного применения нескольких способов: прямых выборов, косвенных выборов и назначения. Выборные члены верхней палаты штата составляют 5/6 общего числа ее членов, назначенные — 1/6.

В прямых выборах в легислатуру штата участвуют граждане, составляющие особые избирательные курии: 1/12 часть численности членов законодательного совета (так обычно называется верхняя палата в штатах) избирается лицами, окончившими университет и после этого проработавшими не менее трех лет в данном штате; 1/12 — лицами, которые не менее трех лет занимались преподавательской работой в учебных заведениях штата не ниже средней школы. Косвенные выборы — это выборы в легислатуру штата избранными членами местного самоуправления (муниципалитетов). Остальных членов законодательного совета назначает губернатор штата из лиц, имеющих специальные знания или практический опыт в области науки, литературы, искусства, кооперативного движения или общественной деятельности. Каждые два года, как и в Совете штатов федерального Парламента, происходит обновление законодательного совета штата на 1/3.

Верхняя палата штата обязана рассмотреть законопроект, принятый нижней палатой, в течение четырех месяцев (финансовый — 14 дней). Отвергнутый ею законопроект вторично рассматривается нижней палатой легислатуры штата и, будучи снова принятым, становится законом. Губернатор обязан его подписать и опубликовать, если он не применяет право вето. Он вправе резервировать закон субъекта федерации на усмотрение Президента республики, а Президент может отклонить такой акт (по существу, это делает федеральный Кабинет министров).

Губернатор, назначаемый Президентом Индии, — гарант интересов союза в штате. Иногда одно лицо назначается губернатором нескольких соседних штатов. Губернатором может быть гражданин, достигший 35 лет; он не вправе занимать никакую другую оплачиваемую должность, не может быть членом Парламента Индии или членом легислатуры штата (хотя и рассматривается теоретически как часть его легислатуры). Обычный срок полномочий губернатора — пять лет, но он может быть переназначен неоднократно и отстранен Президентом от должности досрочно.

Губернатор созывает сессии легислатуры штата, закрывает их, может досрочно распустить законодательное собрание штата (верхняя палата роспуску не подлежит), обладает правом отлагательного вето, которое преодолевается вторичным принятием закона простым большинством, направляет послания легислатуре, вправе резервировать законопроект, принятый легислатурой штата, на рассмотрение Президента Индии (на деле решение о введении в действие такого закона принимает Кабинет в виде «совета» Президенту). Губернатор не входит в состав правительства штата и не присутствует на его заседаниях, но ему должны быть сообщены решения правительства и необходимая информация. Губернатор назначает судей окружных судов.

Правительство штата (совет министров штата) во главе с главным министром насчитывает обычно 6—12 членов. Кабинета в его составе не образуется, но определенное подобие его есть: главный министр решает многие вопросы после обсуждения с ведущими министрами.

Судебную систему в штате возглавляет высокий (высший) суд штата, члены которого назначаются Президентом Индии. Начиная с 1971 г. в некоторых штатах введена должность омбудсмана, который должен обеспечивать охрану прав граждан. По оценке индийской печати, это нововведение оказалось не очень эффективным.

Размежевание полномочий (предметов ведения) между федерацией и штатами урегулировано специальным (седьмым) приложением к Конституции. К сфере исключительной компетенции федерации («союзный перечень») относятся 97 вопросов со многими подвопросами: иностранные дела, оборона, внешняя торговля, банковское дело, почта и телеграф, железные дороги, воздушное сообщение и т.д. Совместная (совпадающая, конкурирующая) компетенция включает 47 вопросов: уголовный и гражданский процесс, брак и процесс, договорное и трудовое законодательство, законодательство о профсоюзах, о печати, о социальном страховании и др. Исключительная компетенция штата охватывает 66 вопросов: общественный порядок, полиция, тюрьмы, просвещение, здравоохранение, промышленность, сельское хозяйство и др.

По вопросам федеральной компетенции штаты не вправе издавать нормативные акты и иным путем вмешиваться в эту сферу. В области конкурирующей компетенции закон штата действует только в том случае, если по данному вопросу нет федерального закона; если же он есть, то имеет приоритет. В своей области штаты действуют самостоятельно, но федерация по решению верхней палаты федерального Парламента, принятому 2/3 голосов, может отнести к своей компетенции любой вопрос, включенный Конституцией в сферу исключительного законодательства штатов.

При введении чрезвычайного положения на территории того или иного штата, что делается Президентом по указанию федерального правительства, Парламент Индии получает право законодательствовать для штата (группы штатов), где объявлено чрезвычайное положение, по любым вопросам, а исполнительная власть полностью берет под свой контроль административные учреждения штата. Если же чрезвычайное положение введено на территории всей страны, сказанное относится ко всем штатам. В Индии неоднократно на несколько лет подряд вводилось чрезвычайное положение на территории всей страны (в общей сложности до 2000 г. оно действовало 12 лет), и в этом случае Парламент принимал законы по любым вопросам. Поэтому многие вопросы, отнесенные Конституцией к компетенции штатов, на деле урегулированы федеральными законами. В некоторых штатах, особенно в тех, где были сильны сепаратистские устремления, чрезвычайное положение вводилось еще чаще.

В штатах может быть введено также так называемое президентское правление. Его вводит Президент (по указанию правительства) по докладу губернатора штата (губернатор тоже назначается Президентом по совету правительства) или по собственной инициативе (опять-таки на практике по указанию правительства), если в штате возникла ситуация, при которой управление им не может осуществляться в соответствии с Конституцией, установленными ею средствами. На основе ст. 356 Конституции Президент путем издания особой прокламации (указа) может принять на себя функции правительства штата, а полномочия законодательного органа штата передать Парламенту Индии. На практике это означает, что законодательное собрание штата распускается, правительство штата смещается, а власть переходит к ранее назначенному или специально назначенному губернатору либо иному полномочному представителю Президента, который восстанавливает в штате порядок, а затем организует выборы в законодательный орган штата, формирующий на партийной основе новое правительство штата. При объявлении президентского правления могут быть использованы и другие формы управления штатом непосредственно федеральными органами. Акт о президентском правлении в штате можно продлевать. В штате Ассам оно длилось почти три года (два года и восемь месяцев).

Президентское правление в Индии используется часто, оно применялось более 100 раз, причем не только в случае беспорядков в штате, сепаратизма и т.д., но и тогда, когда федеральное правительство стремится отстранить от власти не угодное ему правительство штата, утверждая, что оно утратило моральное право руководить штатом, когда партия, сформировавшая в штате правительство, терпит поражение на федеральных выборах в федеральный Парламент в данном штате (но не на выборах в органы штата) и т.д.

В отдельных штатах, где велика численность зарегистрированных каст и племен, выделяются особые районы, имеющие статус автономных округов (штаты Ассам, Мизорам, Мегхалая и др.). В них создаются племенные советы, играющие совещательную роль при губернаторе и имеющие право, с согласия последнего, принимать нормативные акты, регулирующие некоторые вопросы (брак, наследование и др.) с учетом местных обычаев. Губернаторы таких штатов могут принимать решения о неприменении некоторых федеральных законов и законов штатов в районах автономии.

Помимо штатов в состав федерации входят семь союзных территорий. Обычно (кроме столицы Индии Дели, которая также имеет статус союзной территории, и некоторых других единиц) это мелкие острова в Индийском океане, другие небольшие районы в континентальной Индии. Рядом союзных территорий единолично управляют назначенные федеральным правительством администраторы (управляющие, главные комиссары), в других по решению Парламента Индии при назначенных лейтенант-губернаторах создаются выборные собрания, которые могут принимать законы для территорий и образовывать правительства. Однако легислатура и местное правительство могут давать лишь необязательные советы управляющему, законы территории нуждаются в его одобрении. Управляющий полностью подчинен Президенту и правительству, он вправе издавать правила, обязательные для территории; высшую законодательную власть на территории осуществляет союзный Парламент; высокий суд территории — лишь среднее звено в судебной системе.

В последние десятилетия острой проблемой индийского федерализма стала борьба с сепаратистскими тенденциями реакционных сил, обычно подогреваемых религиозным фанатизмом. Эти силы особенно активны в штатах Пенджаб, Джамму и Кашмир, Ассам и некоторых других.

 

Конституционное право зарубежных стран

Конституционное право зарубежных стран

Обсуждение Конституционное право зарубежных стран

Комментарии, рецензии и отзывы

§ 8. индийский федерализм: Конституционное право зарубежных стран, Чиркин Вениамин Евгеньевич, 2002 читать онлайн, скачать pdf, djvu, fb2 скачать на телефон Учебник подготовлен в соответствии с программой курса конституционного права зарубежных стран для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Юриспруденция».