Страница 102

Первая стадия процесса — анализ ситуации, необходимый для подготовки решения (об утверждении, награждении, наложении взыскания, приеме, выделении и т. д.). Чаще всего на этой стадии существуют этапы: правовой инициативы, анализа ситуации и вариантов правового воздействия на нее, подготовки проекта решения.

315

Акт принимается, если есть фактические (объективная потребность) и юридические основания. Около половины из общего их числа издаются по инициативе их авторов. Последние часто выступают «переводчиками» законов и актов вышестоящих органов, конкретизируя их с учетом местных условий либо применяя их на основе жалоб, заявлений, приказов о призыве и т. д. Основанием для принятия, отмены акта может быть инициатива субъекта административной власти, поручение вышестоящего органа, протест прокурора, обращение организации, депутата, жалоба, заявление гражданина, статья в газете и др.

В ходе анализа ситуации выясняется фактическое положение дел, проблемы, возможные варианты их решения. При составлении проекта избирается один из возможных способов правового регулирования, он надлежащим образом оформляется, согласовывается, обсуждается. Практикуется и подготовка альтернативных проектов.

Вторая стадия — принятия решения — тем короче, чем больше проведено подготовительной работы. В коллегиальных органах возможно обсуждение и обязательно голосование. Иногда решения принимаются «в рабочем порядке», путем опроса. Большинство же правовых актов издаются единолично, а значит, главное на этой стадии — изучение и подписание подготовленного проекта. Очевидно, что в подготовленный проект могут быть внесены изменения либо проект может быть признан непригодным.

Завершается эта стадия оформлением решения, что предполагает его окончательное редактирование, подписание административного акта, присвоение акту порядкового номера.

Доведение решения до сведения исполнителей, заинтересованных лиц —начало стадии исполнения. Это делается путем персонального ознакомления (устно, высылки, вручения копий, вывешивания списков, ознакомления под расписку). Если круг адресатов акта более широк, его размножают, рассылают, а при необходимости обнародуют в средствах массовой информации, в специальных изданиях (сборниках, бюллетенях).

Решение — это, как правило, идеальная модель будущего, информация о том, что должно быть. Большое значение имеет материализация предписаний, превращение их в реальные предметы, процессы и отношения. Государственная администрация занимается выполнением этой задачи на третьей стадии цикла.

На первой стадии административного процесса собираются данные о реальном мире, о том, что уже есть. При принятии решений создается информация о возможном, необходимом, о том, чего еще нет. Исполнение принятых решений — завершающая фаза цикла, на которой идеальное становится материальным и в процессе совместной целенаправленной деятельности люди изменяют окружающий мир. В ходе исполнения проверяется и качество решений. Если на первой и особенно на второй стадиях цикла осуществляется в основном внутриаппаратная работа и информация выступает как предмет труда, то на третьей преобладает внешняя административная деятельность и информация становится инструментом воздействия. Собственно управленческое воздействие на объект имеет место на третьей стадии в процессе активного взаимодействия субъектов власти с подвластными.

Исполнение — очень трудное и кропотливое дело, именно здесь в полной мере проявляются деловые и политические качества руководителя, его умение налаживать дружную совместную работу многих людей, доводить дело до конца. Приемы и методы практической организации зависят от разнообразных факторов: величины системы, состояния средств связи, квалификации исполнителей, внешней обстановки и т. д.

Во многом специфика административной деятельности на этой стадии обусловлена тем, какой акт исполняется: рутинный, сложный, уникальный. Очевидно также, что процесс исполнения нормативных актов серьезно отличается от исполнения правоприменительных актов (о поощрении, назначении, разрешении и т. д.). Юрисдикционные процессы завершаются принятием индивидуальных юрисдикционных актов (приговоров, решений, постановлений, приказов). Процедуры исполнения актов правосудия и административных актов четко урегулированы.

Осуществляя исполнение приговоров, решений судов, постановлений о наложении административных взысканий и иных юрисдикционных актов, государственная администрация действует в соответствии с уголовно-исполнительным, гражданско-процессуальным правом и многочисленными источниками административного права.

Стадии административной деятельности обусловлены логикой реализации власти и закреплены правовыми нормами. Целесообразное и законное использование властных полномочий предполагает такую схему их реализации: 1) изучение, анализ фактической ситуации, 2) принятие обоснованного акта; 3) исполнение решения. Такая последовательность действий субъектов власти регулируется многочисленными процессуальными нормами.

Трехстадийный цикл является типовым. А реальные административные производства имеют свои особенности. Могут быть выделены в особую стадию первичные действия, подготавливающие процесс. Например, стадия первичной обработки жалобы, стадия подготовки к приему, призыву. В юрисдикционных производствах для повышения гарантий законности введены стадии пересмотра актов по жалобам, протестам.

В производствах по исполнению актов правосудия основной акт администрацией не принимается, а значит, и не анализируется необходимая информация. В таких случаях государственная администрация только исполняет приговор, решение суда. Поэтому в чисто исполнительном производстве существует иная система стадий.

В зависимости от сложности (а об этом, в частности, можно судить по числу установленных законодательством стадий) производства можно поделить на ускоренные, обычные и усложненные.

В большинстве стадий нетрудно выделить этапы — совокупность действий, преследующих какую-то внутристадийную промежуточную цель. Этап — в определенной степени обособленная часть стадии. Например, во второй стадии производства по делам об административных правонарушениях — рассмотрении дела — есть такие этапы: подготовка к рассмотрению дела, анализ имеющихся данных, принятие постановления, доведение постановления до сведения правонарушителя, потерпевшего, организаций.

Таким образом, каждый процесс, каждое производство имеют четырехуровневую структуру: действия — этапы — стадии — производство (процесс) в целом.