§ 2» центральные органы публичной администрации

§ 2» центральные органы публичной администрации

К органам исполнительной власти конституция Египта относит Президента Республики, правительство (совет министров), министров, а также отдельные звенья системы местного управления.

Конституция квалифицирует президента одновременно как главу государства и лицо, осуществляющее исполнительную власть. Президент избирается на шестилетний срок путем всеобщих прямых выборов, причем допускается переизбрание одного лица неограниченное число раз. Кандидатом на пост президента может быть достигший 40-летнего возраста египетский гражданин, родители которого также являются египтянами и который обладает всеми гражданскими и политическими правами. Кандидатура на этот пост выдвигается по решению не менее 2/3 депутатов Народного собрания (парламента), принятому на основании предложения, которое внесли не менее 1/3 депутатов. Получившая таким образом одобрение кандидатура выносится на всенародный референдум. Кандидат, в пользу которого высказалось большинство граждан, участвовавших в голосовании, становится президентом республики.

В качестве главы исполнительной власти президент совместно с правительством разрабатывает общую политику государства и контролирует ее осуществление. Он назначает премьер-министра (председателя совета министров) и других членов правительства, гражданских и военных должностных лиц, дипломатических представителей, а также освобождает их от обязанностей. Исполнительные полномочия президента включают объявление чрезвычайного положения и войны. Кроме того, президент является верховным командующим вооруженными силами и полицией, председательствует в Национальном совете обороны. Он заключает международные договоры, наиболее важные из которых подлежат ратификации Народным собранием. Президент вправе проводить референдум по любым важным вопросам, касающимся высших интересов страны. Важно подчеркнуть, что в качестве главы исполнительной власти президент пользуется регламентарными полномочиями правом принимать декреты и постановления во исполнение законов и в целях охраны общественного порядка, создания и регулирования деятельности государственных служб и ведомств. Такие исполнительные акты президента не могут изменять законы, приостанавливать их действие или освобождать кого-либо от их реализации.

Важнейшее место среди центральных органов исполнительной власти занимает правительство, которое определяется конституцией в качестве верховного исполнительно-административного органа государства, состоящего из премьер-министра, министров и их заместителей. Полномочия правительства включают: разработку совместно с президентом общегосударственной политики и контроль за проведением ее в жизнь; подготовку законопроектов, а также проектов государственного бюджета и плана социально-экономического развития; контроль и координацию деятельности министерств, иных центральных ведомств, публичных корпораций и организаций; контроль за исполнением законов, а также обеспечение государственной безопасности, охрану прав граждан и интересов государства. Во исполнение своих полномочий правительство принимает административные распоряжения.

215

По Конституции члены правительства несут ответственность как перед Народным собранием, так и перед президентом. Однако, учитывая практику взаимоотношений этих институтов, можно прийти к выводу, что ответственность правительства перед законодательным органом является, по существу, формальной, а в действительности верховный исполнительно-административный орган непосредственно подчинен президенту. Об этом, в частности, свидетельствует тот факт, что президент вправе созывать заседания правительства и присутствовать на них» Причем президент председательствует на тех заседаниях правительства, на которых он присутствует. Следует также иметь в виду, что президент Египта нередко лично возглавляет правительство, обходясь без самостоятельного поста премьер-министра.

В системе органов исполнительной (административной) власти самостоятельная роль отводится министерствам, за деятельность которых ответственность несут соответствующие министры. Согласно Конституции на должность министра может быть назначен достигший 35-летнего возраста египетский гражданин, пользующийся всеми гражданскими и политическими правами. Министр является высшим административным главой своего министерства, разрабатывает политику министерства в рамках общегосударственной политики и проводит ее в жизнь. Полномочия министра включают издание приказов по вопросам создания и работы структурных подразделений министерства и распределения компетенции между ними, назначение сотрудников министерства и привлечение их к дисциплинарной ответственности, разработку проекта бюджета министерства, а также проектов нормативно-правовых актов, касающихся министерства, для правительства.

Президент вправе требовать от министров представления отчетов о их деятельности, а также привлекать их к ответственности за преступления, совершенные ими в ходе исполнения своих обязанностей или в связи с ними. Окончательное решение о предъявлении министру обвинения в совершении преступления принимает Народное собрание большинством в 2/3 голосов от общего числа депутатов.

Заместители министра, также входящие в состав правительства, назначаются и могут быть привлечены к ответственности в том же порядке, что и министры, Их полномочия определяются распоряжением правительства. Египетские ученые подчеркивают, что должности министра и заместителя министра являются, по существу, политическими. Что же касается секретарей министерств, то их полномочия считаются исключительно административными, поскольку касаются прежде всего технической организации повседневной работы министерства. Секретари министерств также назначаются президентом, но их обязанности устанавливаются приказом соответствующего министра.

§ 3. Органы местного управления и самоуправления

Египетская наука административного права исходит из того, что организация и деятельность исполнительной власти (публичной администрации) основаны на сочетании централизации и децентрализации. Причем принцип централизации находит свое выражение не только в системе центральных исполнитель216

ных органов, включающей президента, правительство, министерства и иные государственные ведомства и службы, но и в институте представителей центральной администрации на местах. В этом качестве прежде всего выступают главы административно-территориальных единиц губернаторы провинций, начальники районов, мэры городов и городских кварталов, старосты деревень и шейхи деревенских кварталов. Характеризуя их правовой статус, наука административного права использует понятие «деконцентрация», понимая под ней передачу (делегирование) отдельных полномочий центральных органов исполнительной власти на места.

Рассмотрим принятый в административном праве Египта принцип административной деконцентрации на примере правового положения губернатора.

Система местных государственных органов (включая губернатора) регулируется Законом № 43 от 1979 г. о местной власти (с последующими изменениями и дополнениями)186. Закрепленный указанным законом правовой статус губернатора прямо отражает его роль в качестве звена исполнительной власти. Причем, как отмечают египетские юристы, должность губернатора является не просто административной, а в значительной мере политической. В частности, губернатор назначается и освобождается декретом президента. Занимающее этот пост лицо не может быть членом Народного собрания, Консультативного совета или местного народного совета любого уровня. Показательно, что с прекращением полномочий президента губернаторы автоматически освобождаются от должности и продолжают исполнять свои обязанности лишь до назначения новых губернаторов.

Закон квалифицирует губернатора как представителя центральной исполнительной власти, осуществляющего контроль за реализацией общегосударственной политики и общее руководство всеми государственными службами в границах провинции. Детализируя общие задачи, решаемые губернатором, Закон предусматривает, что он несет ответственность за обеспечение продовольственной безопасности и рост эффективности сельскохозяйственного и промышленного производства. В этих целях губернатор вправе принимать любые исполнительные меры с учетом действующего законодательства. Одновременно губернатор отвечает за состояние безопасности, порядка и общественной нравственности в провинции в рамках общей политики, разрабатываемой министром внутренних дел. В осуществлении данных полномочий губернатору помогает директор безопасности провинции. Кроме того, губернатор наделен правом принимать любые меры по охране публичной и частной государственной собственности и пресечению посягательств на нее, используя все необходимые для этого административные полномочия.

В соответствии с Законом в отношении публичных служб, входящих в сферу полномочий местной власти, губернатор обладает всеми исполнительными полномочиями на уровне министра и является главой всех местных служб и ад186 Текст закона см.: Закон № 43 от 1979 г. о местной власти с последними изменениями и дополнениями, объяснительная записка и исполнительное положение..Каир, 1987. (на арабском яз.); Закон № 145 от 1988 г. об изменении некоторых положений Закона № 43 от 1979 г. о местной власти. Каир, 1988. (на арабском яз.).

15-1783

217

министративных органов. В частности, он наделен властью министра по отношению ко всем решениям, принимаемым правлениями публичных служб, которые действуют в сфере услуг в границах провинции. Одновременно губернатор осуществляет контроль за общегосударственными публичными службами, действующими в провинции, а также за органами министерств, чьи полномочия не переданы на места, за исключением судебных органов.

Правовой статус губернатора характеризуется и тем, что он считается начальником всех государственных служащих тех учреждений в провинции, полномочия которых переданы на места, пользуясь по отношению к ним властью министра. Что же касается государственных учреждений, полномочия которых не переданы на места (за исключением судебных органов), то губернатор вправе высказывать свое мнение при переводе или повышении работающих в них служащих, а также при привлечении их к дисциплинарной ответственности.

За осуществление своих полномочий губернатор несет ответственность перед премьер-министром, а также готовит регулярные отчеты о состоянии дел в провинции для министра по делам совета министров и местной власти.

Являясь представителем центральной исполнительной власти в провинции, губернатор вместе с тем возглавляет провинциальный административный орган исполнительный совет, в состав которого входят помощники губернатора (они назначаются премьер-министром по рекомендации губернатора), начальники районов» мэры городов и городских кварталов в составе провинции, а также главы некоторых исполнительных органов на уровне провинции. Полномочия исполнительного совета включают контроль за работой исполнительного аппарата провинции, подготовку проекта бюджета провинции и проектов решений провинциального народного совета, а также проведение в жизнь таких решений.

С полномочиями губернатора сравнимы функции глав иных административно-территориальных единиц начальников районов, мэров городов, городских кварталов и деревень. На уровне деревни исполнительными полномочиями обладают также старосты и шейхи, чей правовой статус закреплен Законом № 58 от 1978 г. В соответствии с ним в деревнях из числа грамотных граждан, достигших 30-летнего возраста и владеющих земельной собственностью площадью не менее 5 федданов (I феддан = 0,4 га), местным населением на пятилетний срок избираются старосты деревень и шейхи деревенских кварталов, выполняющие главным образом функции полицейского надзора и контроля за обеспечением безопасности. Старосты и шейхи являются государственными служащими центрального исполнительного аппарата, непосредственно подчиняющимися министру безопасности.

Наряду с принципом деконцентрации в организации местных государственных органов, считают египетские правоведы, реализуется и другой принцип -административная децентрализация, которая выражается в системе местного самоуправления. В соответствии с конституцией Египта в административно-территориальных единицах провинциях, районах, городах, городских районах и деревнях путем прямых выборов формируются местные народные советы. Их организация и деятельность регулируются уже упоминавшимся Законом № 43 от 1979 г. о.местной власти. Дадим общую характеристику правового статуса органов местного самоуправления на примере провинциального народного совета.

218

В соответствии с законом местный народный совет провинции формируется путем прямых выборов по смешанной системе: бльшая часть его членов избирается по партийным спискам, а меньшая из числа независимых кандидатов, выдвинутых индивидуально. При этом установлено, что не менее половины членов совета должны составлять рабочие и крестьяне. По действующему египетскому законодательству крестьянином признается лицо, для которого основным источником дохода является занятие сельским хозяйством, которое постоянно проживает в сельской местности и вместе со своим супругом и несовершеннолетними детьми является собственником или арендатором земельного надела площадью не более 10 феддаков. К рабочим относятся лица, занятые физическим или интеллектуальным трудом в сфере сельского хозяйства, промышленности или услуг, для которых такой труд является основным источником дохода и которые не входят в профсоюз творческих работников или свободных профессий, не зарегистрированы в торговом реестре в качестве предпринимателя и не имеют диплома о высшем образовании (исключение сделано лишь для членов указанного профсоюза, не имеющих диплома о высшем образовании, а также для лиц, которые ранее являлись рабочими в соответствии с приведенными критериями и по получении диплома о высшем образовании остались в рабочем профсоюзе).

Предусмотрено, что от каждого района в границах провинции в совет избирается по восемь членов, из которых один по индивидуальным спискам, а остальные по партийным. Последние выборы по такой схеме состоялись в ноябре 1992г.

Формально функции совета охватывают осуществление общего контроля за деятельностью любых органов, служб и учреждений, отнесенной к компетенции провинции, в рамках общегосударственной политики, а также за выполнением утверждаемого им плана социально-экономического развития провинции. С учетом действующего законодательства и принимаемого им провинциального бюджета совет утверждает конкретные проекты в сфере производства и услуг, принимает решения о создании местных предприятий и служб, вводит местные налога и сборы. Во исполнение своих полномочий совет принимает правовые акты -решения, ответственность за реализацию которых несут губернатор и исполнительный совет.

Однако на практике все основные прерогативы по управлению провинциальными делами находятся не у совета, а, как уже отмечалось, в руках губернатора, который наряду с центральными органами исполнительной власти осуществляет по отношению к совету функции строгой опеки и контроля. Так, губернатор фактически обладает правом вето на решения совета. Если последний настаивает на решении, с которым губернатор не согласен, спор передается в правительство, которое принимает по нему окончательное решение. Кроме того, по предложению министра по делам совета министров и местной власти правительство своим решением вправе распустить совет.

§ 4 Государственная служба

Одним из центральных институтов административного права Египта является государственная служба, которая регулируется рядом нормативно-правовых

IS*

219

актов и прежде всего Законом №47 от 1978 г. о государственных служащих. В соответствии с ним государственным служащим признается лицо, назначенное на одну из должностей, предусмотренных бюджетом какого-либо государственного учреждения административного характера. При этом под учреждением понимается министерство, ведомство или аппарат, имеющие собственный бюджет, а также орган местной власти или публичная корпорация. Египетская судебная практика дополняет приведенное определение государственного служащего такими критериями, как устойчивая постоянная связь последнего с органом исполнительной власти, которая выражается в том, что он состоит на службе в учреждении, управляемом государством или иным субъектом публичного права. Формальный признак государственного служащего распространение на него действия указанного закона либо иных специальных актов о некоторых особых категориях служащих (например, сотрудниках органов полиции'и судебных органов или преподавателях университетов).

Лицо становится государственным служащим в силу занятия им одной из государственных должностей. Египетское законодательство устанавливает классификацию таких должностей трех уровней: высший управленческий уровень (должности первого секретаря, секретаря министерства и генерального директора), первый уровень (первый, второй и третий должностные разряды) и второй уровень (четвертый, пятый и шестой должностные разряды). Указанный закон о государственных служащих предусматривает ряд условий, которым должно удовлетворять лицо, назначаемое на государственную должность. В частности, претендент на такую должность должен: быть египетским гражданином или гражданином другой арабской страны, где египтянам также разрешается занимать государственные должности; иметь хорошую репутацию и отличаться достойным поведением; не быть ранее осужденным к лишению свободы за совершение преступления, порочащего честь и достоинство; не быть ранее уволенным со службы в порядке дисциплинарного взыскания, если с момента его наложения не прошло 4 лет; отвечать требованиям, предъявляемым к занятию соответствующей должности; соответствовать должности по состоянию здоровья (это требование не распространяется на служащих, назначаемых президентом); успешно сдать экзамены, если этого требует соответствующая должность; быть не моложе 16 лет; уметь читать и писать.

Египетское законодательство предусматривает следующие способы занятия государственных должностей: назначение, конкурс, избрание и назначение на ряд зарезервированных должностей представителей определенных социальных групп населения. Установлено, что назначение на некоторые должности может проводиться при условии сдачи претендентом экзаменов. Проведение экзаменов является также неотъемлемым элементом занятия должности по конкурсу. Законодательство предусматривает, что при одинаковых результатах экзаменов предпочтение отдается лицу, имеющему более высокое образование или получившему его ранее другого кандидата с аналогичным образовательным уровнем. При равенстве этих показателей преимущество получает старший по возрасту. Примером назначения на должность путем выборов является занятие должности старосты деревни и шейха деревенского квартала, а также должности декана факультета в университете. Кроме того, египетское законодательство рассматри220

вает в качестве самостоятельного способа занятия должности назначение на нее представителей ряда социальных категорий, например ветеранов и инвалидов войны. Перечень таких должностей устанавливается в Египте премьер-министром.

Закон №47 от 1978 г. подробно регулирует правовой статус государственных служащих. Они, в частности, наделяются правом на получение оклада, соответствующего занимаемой должности и присвоенному им должностному разряду, на денежные и иные компенсации и надбавки, на продвижение по службе, на отпуск. К должностным обязанностям государственных служащих закон относит: точное и добросовестное выполнение порученной работы в течение всего рабочего времени; заботу о репутации служащего и соблюдение в своем поведении правил, диктуемых положением служащего и необходимостью сохранения уважения к его достоинству; координацию действий и сотрудничество со своими коллегами при выполнении срочных заданий; выполнение наравне с другими общих обязанностей по поддержанию порядка в учреждении, а также вежливое отношение к посетителям; точное и добросовестное выполнение приказов начальника при соблюдении действующего законодательства, подчинение начальнику в этих рамках; сохранение имущества, принадлежащего соответствующему учреждению, и бережное обращение с ним.

Закон запрещает государственному служащему: нарушать распространяемые на него правила, предусмотренные действующим законодательством, исполнительно-административными инструкциями и предписаниями; нарушать установленный порядок финансовой дисциплины и правила обращения с материальными ценностями;;, проявлять нерадивость и халатность, которые могут повлечь нанесение материального ущерба государству; разглашать сведения, составляющие служебную тайну по своему характеру или в силу специальных должностных инструкций; хранить при себе или изымать оригиналы официальных документов, подлежащих хранению в специально отведенном месте; препятствовать осуществлению мер безопасности, принимаемых компетентными государственными органами; сочетать выполнение своих должностных обязанностей с иными занятиями, которые не совместимы с его работой в качестве государственного служащего или могут препятствовать ей; употреблять спиртные напитки, играть в азартные игры, принимать подарки, комиссионные или любое иное вознаграждение или ссуды за выполнение своих служебных обязанностей; принимать участие в организации и проведении митингов в своем учреждении без разрешения начальника, а также приобретать движимое и недвижимое имущество с торгов, проводимых судебными или административными органами, если их организация входит в его служебные обязанности.

В случае совершения правонарушения государственный служащий может быть привлечен к дисциплинарной ответственности. Она установлена законом о государственных служащих, который определяет дисциплинарный проступок как любое нарушение служебных обязанностей, совершение деяния, которое включено в вышеуказанный перечень распространяемых на государственных служащих запретов или затрагивает честь и достоинство служащего. Закон перечисляет виды дисциплинарных взысканий, которые могут налагаться на государственных служащих. К ним, в частности, относятся: предупреждение; от221

срочка не более чем на три месяца назначения надбавки к должностному окладу; удержание из заработной платы в течение не более двух месяцев в течение года в размере до 25 \%; снятие половины надбавки к должностному окладу, полагающейся за выслугу лет; отстранение от работы на срок до 6 месяцев в течение года с соответствующим удержанием из заработной платы; отсрочка повышения по службе на срок до двух лет; снятие надбавки к должностному окладу; понижение в должности; перевод на пенсию; увольнение. В зависимости от вида дисциплинарное взыскание налагается либо административными органами, либо административным судом. Любое административное решение о наложении дисциплинарного взыскания может быть обжаловано в один из дисциплинарных судов.