5. регулирование бюджетного процесса в регионе

5. регулирование бюджетного процесса в регионе

Организация бюджетного процесса в годы реформ претерпела заметные перемены. По мнению В. Христенко, для нее в первый период была характерна так называемая асимметрия, обусловленная бюджетным устройством . Ее корни в унаследованном национально-территориальном принципе государственного устройства, а пресловутый «парад суверенитетов» начала 90-х гг. лишь обострил данное явление. Речь, прежде всего, идет об особом бюджетном статусе республик Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия). Он сначала был введен явочным порядком, а затем и закреплен в двусторонних соглашениях с федеральным Центром. Речь идет также о более высокой в среднем бюджетной обеспеченности республик за счет вливаний из федерального бюджета. И приходится констатировать попытки областей и краев «выровнять» свой бюджетный статус в рамках индивидуальных соглашений с федеральным Центром. Более того, имели место поползновения ввести Б бюджетное устройство ряда субъектов Федерации, называвших себя «регионами-донорами», некий особый бюджетный статус.

В настоящее время можно констатировать, что удалось преодолеть асимметрию. А после создания Федерального казначейства появилась возможность довольно точно отслеживать географию федеральных расходов. По оценкам Института «Восток— Запад», с территории 35—40 регионов, где проживает 2/3 населения России, в федеральный бюджет поступает средств больше, чем «возвращается» по всем каналам из федерального бюджета. Это заметно отличается от традиционных представлений о Ш—15 «регионах-донорах», которые якобы кормят всю страну.

Преодолена также весьма популярная в свое время идея так называемой одноканальной модели межбюджетных отношений. Предполагалось, что все налоги сначала должны зачисляться в

1 См.: Христенко В. Развитие бюджетного федерализма D России: от разделения денег к разделению полномочий // Российская газета. 2001. 17февр.

бюджеты регионов, а затем в виде фиксированных взносов поступать в федеральный бюджет. Ныне все обстоит с точностью до наоборот. Федеральный Центр делится с региональными и местными бюджетами поступлениями по федеральным налогам.

Еще одно проявление мифа связано с концепцией «регулирующих налогов» с пресловутой пропорцией 50 на 50. С нее в последние четыре года начинается обсуждение федерального бюджета якобы в целях защиты интересов регионов. Но более 50\% всех налогов собирается на территории всего лишь 10 субъектов Российской Федерации, где проживает 22\% населения. Именно они в наибольшей степени и выиграют от децентрализации налоговых поступлений. Большинство же субъектов Федерации и населения страны, напротив, объективно заинтересованы в частичном перераспределении средств между регионами, а значит, в повышении доли федерального бюджета в налоговых доходах.

Перечисленные моменты в основном связаны с регулированием бюджетных отношений сверху. Но этого недостаточно. Требуется влияние на них и «низов». Для этого, в свою очередь, необходимо разделение полномочий соответствующих органов.

Первые шаги в данном направлении можно отнести к разработке и реализации Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-200! гг. В целом поставленные в ней цели были достигнуты. Основная из них формирование новой системы финансовой поддержки субъектов Федерации. В указанные годы серьезно реформирован Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР). Была внедрена принципиально новая, значительно более прозрачная и объективная методика распределения трансфертов, направленная на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов при одновременном создании стимулов для проведения на местах рациональной и ответственной бюджетной политики.

В основе новой методики — оценка реальной бюджетной обеспеченности регионов на основе объективных расходных потребностей (индексы бюджетных расходов) и налоговых ресурсов (индексы налогового потенциала). Трансферты ФФПР распределяются таким образом, чтобы повысить бюджетную обеспеченность регионов с удельными (в расчете на душу населения) налоговыми ресурсами ниже среднероссийского уровня, гарантировав наименее развитым территориям минимальный уровень бюджет-is

ной обеспеченности. При этом ни один дотационный регион после распределения трансфертов не может по бюджетной обеспеченности не только опередить, но даже и догнать какой-либо из регионов, не получающих трансфертов, а для большинства дотационных регионов сохраняется заинтересованность в повышении собственных доходов.

Еще одна принципиальная позиция — отказ от использования при опенке бюджетной обеспеченности данных о фактических расходах и доходах регионов. Все расчеты ведутся на основе данных федеральньїх'министерств и ведомств (прежде всего Росстат), характеризующих экономику, население, географические условия регионов.

Начиная с 2001 г. в механизм финансовой поддержки субъектов Федерации введен принципиально новый элемент — Фонд компенсаций. В отличие от ФФПР, выравнивающего «общую» бюджетную обеспеченность, он предназначен для финансирования так называемых «федеральных мандатов» — обязательств, возложенных на бюджеты регионов федеральными законами*.

Из других результатов реализации Концепции можно выделить полную инвентаризацию «федеральных мандатов» и нормативно-правовой базы, регулирующей расходы бюджетов всех уровней, внесение поправок в Бюджетный кодекс, меры по уплате налогов по месту фактической деятельности предприятий, разработку временных методических рекомендаций субъектам Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений.

В настоящее время в региональные и местные бюджеты поступает около половины налоговых доходов и расходов консолидированного бюджета России. По этим параметрам наша страна практически не уступает, а по доле местных бюджетов — даже опережает большинство федеративных государств. Тем не менее бюджетное устройство России остается крайне централизованным даже по меркам унитарных государств. Расходы региональных и особенно местных бюджетов перегружены «федеральными мандатами» (заработная плата, социальные пособия и льготы, различные нормативы). Основная же часть их доходов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и финансовых ресурсов, льгот и привилегий, поиска путей обхода федеральных ограничений и требований, удержания административного контроля над финансовыми потоками.

Для устранения этого противоречия необходимо законодательно закрепить налогово-бюджетную автономию региональных и местных властей их право и обязанность принимать в рамках федерального законодательства самостоятельные решения по формированию доходов и расходов соответствующих бюджетов и нести политическую, финансовую и правовую ответственность за их результаты.

Одновременно с децентрализацией налогово-бюджетных полномочий и повышением ответственности за их использование для региональных и местных властей необходимо сформировать и поддерживать конкурентную среду. Речь идет об экономической сфере (единое экономическое пространство, отсутствие ограничений на перемещение товаров, рабочей силы, капиталов) и политической сфере (демократические институты и гражданское общество). Конкуренция товаров и предприятий должна быть дополнена конкуренцией регионов и экономических политик. Обязательное ее условие так называемые жесткие бюджетные ограничения, ставящие региональные и местные бюджеты в зависимость не от вышестоящих властей, а от результатов собственной финансово-экономической политики. Другими словами, увеличение доходов региональных и местных бюджетов и средства от сокращения нерациональных расходов не должны изыматься в вышестоящие бюджеты, а дефицит и долги не должны покрываться за счет дополнительной финансовой помощи и индивидуальных льгот и привилегий.

Таким образом, стратегия перехода к принципиально новой системе регулирования бюджетного процесса могла бы заключаться в существенном расширении налогово-бюджетных полномочий региональных и местных властей. Одновременно потребуется повышение ответственности за их использование при поддержании конкурентной среды и введении «жестких» бюджетных ограничений. Возможно также увеличение доли федерального бюджета в доходах консолидированного бюджета. Только система «разграничения полномочий, а не денег» соответствует стратегии развития России, обеспечивая экономическую эффективность, бюджетную, территориальную справедливость и политическую консолидацию.

Фонд финансовой поддержки регионов в таких условиях и в перспективе должен сохранить свою роль в качестве «несушей конструкции» системы финансовой помощи субъектам Федерации как по объему ресурсов, так и в формировании и развитии методологической базы, исходных данных и техники расчетов. Необходимо законодательно закрепить основные положения внедренной в 2001 г. методики распределения трансфертов и процедуру определения основных параметров, используемых в расчетах. Возможно, следует даже зафиксировать на ближайшие три года базовые пропорции распределения трансфертов, ежегодно распределяя по той же методике небольшую часть фонда для отражения происходящих в экономике изменений.

Видимо, потребуется также увеличить размер Фонда компенсаций, чтобы включить в него остающиеся нефинзнсируемые федеральные мандаты, большая часть которых должна быть отменена. Одновременно необходимо расширить полномочия субъектов Федерации по определению уровня и форм социальной поддержки населения, с тем чтобы региональные власти имели возможность балансировать объем своих обязательств с предоставляемыми из Фонда компенсаций средствами. Кроме того, надо внести изменения в методику распределения субвенций. Цель в том, чтобы повысить заинтересованность регионов в эффективном использовании выделяемых средств и свести к минимуму «борьбу» за субвенции. По мере реализации реформы социальной защиты населения (замена льгот адресными пособиями, введение критериев нуждаемости) средства Фонда компенсаций следует предоставлять в форме единой («блоковой») субвенции на цели социальной защиты населения, распределяемой между регионами пропорциональной численности населения с корректировкой на средний уровень доходов.

Промежуточное место между ФФПР, который обеспечивает выравнивание регионов по «собственным» расходам, и Фондом компенсаций, обеспечивающим финансирование федеральных мандатов, может занять механизм софинансирования социальных расходов. Его цель — заставить регионы поддерживать определенный уровень финансирования наиболее значимых расходов, т.е. затрат на образование, здравоохранение, культуру. Федеральные долевые субсидии могут распределяться между всеми без исключения субъектами Федерации, однако уровень софинансирования должен зависеть (по формуле) от бюджетной обеспеченности регионов (скажем, от 80\% для наименее обеспеченных до 20\% для наиболее обеспеченных). Предоставление субсидий должно сопровождаться выделением субъектом Федерации «своей» доли на финансирование соответствующих расходов. В перспективе же речь пойдет о поддержании определенного уровня качества предоставляемых услуг, проведении структурных реформ в соответствующих отраслях и т.д.

Дополнительными элементами системы финансовой помощи субъектам Федерации должны стать Фонд регионального развития и Фонд развития (реформирования) региональных финансов. Эта система инструментов дает возможность проводить любой тип политики финансовой поддержки регионов, одновременно позволяя субъектам Федерации самостоятельно рассчитывать объем необходимой финансовой помощи.

Завершающий блок регулирования бюджетного процесса-управление региональными финансами. Федеральное законодательство должно четко устанавливать единые минимальные требования к территориальным бюджетам и бюджетному процессу, а также в ряде случаев к бюджетной политике. В то же время следует избегать чрезмерной регламентации и введения законодательных норм, соблюдение которых не может быть обеспечено (проверено) или не оказывает существенного влияния на общее состояние бюджетной системы.

Бюджеты всех уровней, переходя на казначейское исполнение, не должны форсировать данный процесс, особенно в тех регионах, которые получают трансферты. Обслуживание Федеральным казначейством таких теорий может лишь замедлить формирование единой казначейской системы исполнения бюджетов, поскольку потребует огромных единовременных вложений, повысит Риски принятия неоптимальных решений и приведет к росту «неформальных» региональных бюджетов. Субъектам Федерации (за исключением высокодотационных и находящихся в финансовом кризисе) должно быть предоставлено право выбора между обслуживанием Федеральным казначейством и созданием в течение установленного срока собственных казначейств, отвечающих единым федеральным стандартам.

Особое внимание в федеральном законодательстве должно быть уделено выполнению региональными и местными властями своих обязательств перед населением, бюджетными организациями, кредиторами. В этих целях следует сохранять законодательное регулирование уровня дефицита и задолженности региональных и местных бюджетов. Однако необходимо иметь в виду, что инвестиции в общественную инфраструктуру должны финансироваться именно за счет заемных средств, а не текущих доходов. Объектами общественной инфраструктуры, как правило, пользуется не одно поколение налогоплательщиков, поэтому система «долговые обязательства инвестиции» позволяет привлечь к оплате общественных инвестиций будущих потребителей соответствующих услуг. Исходя из этого, необходимо постепенно заменять далеко не всегда оправданные с точки зрения поддержки инвестиционного процесса количественные ограничения качественными требованиями к политике региональных заимствований.

Оптимизация бюджетного процесса как многоуровневой системы возможна при реализации Стратегии развития России на период до 2010 г., которая конкретизируется в соответствующем разделе готовящейся Правительством Российской Федерации программы социально-экономического развития России на ближайшие годы.

Контрольные вопросы и задания 1. Выберите правильные ответы:

1) Дефицит федерального бюджета может финансироваться за счет:

а) перераспределения прав собственности;

б) продажи золотовалютных резервов;

в) эмиссии денег и государственных ценных бумаг;

г) все ответы верны.

2) Какая из перечисленных статей не относится к доходам федерального бюджета:

а) налог на наследство;

Глава 9. Организация бюджетного процесса 28 1

б) чистые поступления от привлечения средств с рынка сво

бодных капиталов;

в) трансфертные платежи населению;

г) таможенные пошлины.

3) Какая из перечисленных статей не относится к расходам федерального бюджета:

а) выплаты по государственному долгу;

б) доходы от государственной собственности;

в) административно-управленческие расходы;

г) займы и помощь иностранным государствам.

Список литературы

Государственные и муниципальные финансы: Учебник / Под обш. ред. И.Д. Мацкуляка. М., 2003.

Мацкуляк И.Д. Экономика: Научные очерки. 2-е изд., доп. и перераб. М., 2005.

Финансы, налоги и кредит: Учебник/Под обш. ред. A.M. Емельянова, И.Д. Мацкуляка, Б.Е. Пенькова. М., 2002.

Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. М., 2002.

Энциклопедия государственного управления в России: В 4 т, Т. 1. А Е / Под обш. ред. В.К. Егорова; Отв. ред. И.Н, Барциц. М., 2004.

© Мацкуляк И.Д.