3.3 программно-целевое регулирование регионального развития

3.3 программно-целевое регулирование регионального развития

Значение регионального аспекта организации и управления особенно возрастает в условиях глобализации экономики. Рынок стирает все границы, незаметно, но неуклонно прогрессирует глобализация производства и рынка, так как все больше территориальных образований регионов взаимодействует друг с другом в ходе постоянного обмена продукцией, услугами, информацией.

В этих условиях актуальной становится проблема развития регионов в едином экономическом пространстве страны. Квалифицированное управление приобретает все большее значение. Особенно необходима проработанная региональная политика, по отношению к регионам, находящимся в сложном экономическом положении из-за упадка ранее развивающихся промышленных отраслей, неразвитости инфраструктуры, бедственного социального положения населения.

Целью региональной политики является оказание помощи регионам, поддержка в них малого и среднего предпринимательства, выравнивание уровня социально-экономического развития. Кроме официальной государственной региональной политики необходимо иметь в виду, что каждое решение центральных органов имеет определенные региональные последствия, даже если при их принятии они не принимались во внимание. Кроме того, федеральные органы власти принимают ряд специальных программ, ориентированных на решение проблем регионов. Принимая во внимание тезис, что сила " центра" в развитии его регионов, можно определить цель усилий федеральных органов власти при проведении политики в отношении регионов: содействие наиболее полному использованию существующего потенциала, развитие рыночных преобразований, уменьшение межрегиональных различий и в конечном итоге обеспечение стабильности экономической системы в целом.

Процессу усиления роли регионов в последние годы придается все большее значение. Изменение экономических условий хозяйствования в России потребовало пересмотра традиционных взглядов на проблему взаимодействия органов управления федерального центра и регионов. Однозначно признается, что если федеральные органы действительно заинтересованы в стабилизации экономики, в создании условий для ее подъема, они должны уделять самое пристальное внимание использованию потенциала регионов, повышению их экономической самостоятельности.

В то же время нельзя рассматривать регион как полностью изолированную часть народного хозяйства и возводить в абсолют его экономическую самостоятельность она имеет вполне определенные границы.

Региональная экономика представляет мезоуровень среднее звено между макрои микроуровнем и в силу этого обладает определенными особенностями:

регион не является в условиях федерализма субъектом международного права и не может претендовать на полную экономическую самостоятельность, в том числе и на всю собственность, расположенную на его территории;

регион характеризуется более сильной зависимостью уровня развития от природно-климатических факторов и окружающей среды;

как правило, региональная экономика, являясь комплексной по сути не обладает гармоничной структурой.

Цели регионального развития можно разделить на следующие виды:

Стратегические: носят долгосрочный стабилизационный или поступательный характер.

Долгосрочные: по отдельным отраслям развития региона.

Среднесрочные: отраслевого или функционального типа.

Тактические: конкретные задачи по развитию отдельных объектов хозяйственного и социального развития.

Главными критериями эффективности развития должно стать повышение удовлетворения социально-экономических потребностей проживающего в данном регионе населения на основе комплексного

его развития.

Традиционные различия (материальные и финансовые) в потенциальных возможностях регионов, в условиях трансформационного периода, привели к усилению неравномерности социального и экономического развития субъектов РФ. В связи с этим возросла потребность в государственном регулировании социально-экономических процессов в регионах, важнейшим инструментом которого является разработка и реализация федеральных программ социально-экономического развития регионов.

В условиях трансформационного периода возрастает роль государственного регулирования социально-экономического развития регионов. Федеральные программы являются одним из основных средств государственной поддержки регионов, позволяющих комплексно и системно решать вопросы экономического и социального развития субъектов Российской Федерации. Они направлены в большей степени на решение стратегических задач реформирования региональной экономики, ее структурной перестройки на основе активизации инвестиционных процессов, государственной поддержки инвестиционных проектов и мероприятий, включенных в соответствующую программу.

В связи с этим, программы являются одним из основных и наиболее действенных инструментов последовательного проведения экономической, социальной, инвестиционной, инновационной и экологической политик, реализация которых приведет к экономическому росту и социальному прогрессу субъектов Российской Федерации.

В отличие от других инструментов региональной политики программы нацелены на решение не столько текущих, сколько стратегических задач реформирования региональной экономики, ее структурной перестройки на основе инвестиционных процессов. Таким образом, по своему замыслу они направлены на радикальное решение проблем межрегиональной асимметрии, имея целью не только преодоление ее последствий, но и противодействие ряду факторов, ее порождающих. Особенно актуальным и целесообразным является использование программ в целях оказания помощи депрессивным и отсталым регионам.

Основные свойства и функции целевой программы, характеризующие ее как важнейший элемент программно-целевого регулирования, проявляются в результате анализа действующего законодательства и реальной хозяйственной практики. При этом речь идет именно о специфических свойствах и функциях, отличающих федеральные целевые программы от иных документов планово-организационного характера. Соответственно, надо иметь в виду, что механическое приложение свойств иных плановых актов к программам без учета их специфики принципиально не допустимо. Например, часто в научных публикациях указывается, что разработка программ связана с необходимостью сбалансированного и рационального использования ресурсов. Вместе с тем это свойство программ проявляется весьма специфично, опосредованно и только в конечном результате. В пределах четко очерченных плановых периодов программы являются объективными носителями дисбалансовой тенденции. Программы могут создавать реальную угрозу пропорциональности, а перегрузка бюджета дорогостоящими программами может затруднить сбалансированность и вызвать замедление экономического роста, а следовательно, иметь негативные последствия. Необходим учет особенностей целевых программ при анализе свойств, им характерных.

Комплексность отражает, во-первых, многоаспектность соответствующей проблемы (наличие в ней подпроблем социального, экономического, организационного, научно-технического и прочего характера и, следовательно, необходимость их совместного рассмотрения) и, во-вторых, разнообразие включаемых в программу мероприятий. Последние также могут различаться по типу: социальные, экономические, юридические, организационные и т.д. Кроме того, однотипные мероприятия (скажем, экономические) могут различаться по направленности на изменение разных элементов и параметров хозяйственного механизма (цен, кредита, платы за фонды). Четкая временная ограниченность целевых программ связана с тем, что решаемые с их помощью проблемы возникают на том или ином этапе социально-экономического развития и должны решаться в определенные сроки. Иногда, чаще всего в научно-технической сфере, возникают проблемы, которые требуется решить в кратчайшее время. Вместе с тем, по окончании реализации целевых программ выполнение задач, обусловленных программными проблемами, может стать функцией созданного органа управления. Такая ситуация наблюдается, например, при реализации программ развития территориально-производственных комплексов (ТПК).

Следующая черта целевых комплексных программ недостаточная определенность или вообще отсутствие заранее заданного объекта мероприятий. При формировании целевой программы, представляющей собой проект решения проблемы, в качестве объекта планирования и управления выбирается такая совокупность отраслей, производств, видов деятельности, существующее или прогнозируемое состояние и уровень развития которой закладывают предпосылки создания проблемы. Вместе с тем по мере более детальной проработки целей и задач программы, определения конечных результатов и выделяемых ресурсов может уточняться и структура объекта программы. В настоящее время, как правило, на окончательных этапах составления проекта программы ее объект сужается. Однако, в общем случае возможно и его расширение. Ориентиром здесь должны служить реально существующие функции программ, которые обусловливают их конкретные свойства.

Как наиболее важные функции и свойства федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов можно выделить следующие.

Федеральная программа (ФП) выполняет прежде всего функцию проблемно-целевой ориентации многочисленных производственных, хозяйственных, научных, управленческих и других организаций. Соответственно программа должна обладать адресностью содержащихся заданий, их целевой направленностью, строгой определенностью конечных результатов, а также должна носить прогностический характер, т. е. предопределять будущее экономическое, производственное, техническое и другое состояние объекта управления, а следовательно, программа должна быть аналитическим документом.

Важной функцией ФП является организационно-регулирующая функция, охватывающая определение источников и объемов материально-финансовых ресурсов, государственных заказчиков, размеров госзаказа, конкурсно-контрактных процедур размещения госзаказа и отбора исполнителей, нормативных показателей индикативных ориентиров, сроков, конечных целей и результатов. Организационно-регулирующая функция проявляется в активном ее воздействии на компетенцию заказчиков и исполнителей программы, а также в тесной взаимосвязи программы с правовыми нормами действующего законодательства.

Для программы характерна функция стимулирования, определяющая взаимные обязательства, систему поощрения и ответственность сторон. Программа предусматривает мероприятия по созданию органов управления, содержит указания на подчиненность, схему распределения прав и обязанностей по руководству. В ходе ее реализации наиболее отчетливо проявляются комплексность содержащихся в программе мероприятий, межотраслевой и межрегиональный характер, взаимосвязь показателей и партнеров.

Федеральной целевой программе присуща контрольная функция, обеспечивающая мониторинг и оперативность реагирования на возможные отклонения. ФП служит эталоном для проверки соответствия реального положения предполагаемым состоянием и результатам, для своевременного реагирования на имеющиеся или возникающие отклонения. Контроль хода реализации целевой программы, не дожидаясь конечного результата, когда исправить положение уже практически невозможно, позволяет своевременно и четко установить, где, когда, по чьей вине произошло отклонение от промежуточных результатов. Соответственно следует говорить об оперативности и предметности контроля при использовании целевых программ.

Программам характерна такая важная их функция, как функция межпрограммной координации, позволяющая укрупнить ряд заданий за счет объединения ресурсов, выделенных на выполнение смежных действий с экономией затрат и времени. Межпрограммная координация предполагает:

формирование предложений по уточнению заданий других федеральных программ по смежным вопросам;

выделение блока мероприятий, которые с наибольшей эффективностью и результативностью могут реализовываться в составе других программ;

осуществление выборки мероприятий других программ, которые будут способствовать решению проблем в данном регионе.

Таким образом, ФП представляют собой увязанную по ресурсам, срокам и исполнителям, комплексную систему экономических, социальных, производственных, научно-исследовательских, опытно-конструкторских, организационно-хозяйственных и экологических мероприятий на различных уровнях, координируемых и реализуемых при активной ресурсной поддержке и контроле государства, и направленных на эффективное достижение, на контрактно-конкурсной основе, конечной цели.

Федеральная целевая программа это сложный многоплановый документ, который широко охватывает организацию программно-целевого государственного регулирования и управления, что наглядно проявляется в функциях и свойствах, в структуре и назначении ФП, в организационном, юридическом и плановом понимании.

Рассмотренные выше функции и свойства федеральной целевой программы в реальной жизни не всегда могут проявляться в столь расчлененном или обобщенном виде. Однако это не снижает значения проведенного анализа, поскольку он позволяет дать более полную характеристику программ независимо от принадлежности к конкретному типу или объекту. Хотя каждый тип ФП отличается специфическим содержанием, все же необходимо сделать акцент не только на особенностях, но и на общих свойствах федеральных целевых программ. Это позволит углубить имеющиеся представления о важнейшем элементе программно-целевого регулирования, и найти возможности для повышения его действенности.

Раскрытие сущности федеральных целевых программ, их места и назначения в конкретных системах управления может быть осуществлено на основе рассмотрения различных классификаций, которые позволяют вскрыть и сопоставить их основные свойства, особенности, характерные черты. Иными словами, классификации предоставляют в распоряжение новые системные данные о целевых программах. Последние, четко размещенные в "классификационных ячейках", обнаруживают свою организационно-правовую природу со всей очевидностью, что чрезвычайно важно для совершенствования самого процесса формирования ФП, контроля и мониторинга хода их реализации.

Было бы ошибкой забыть и о чисто практической стороне классификации. Исследование документальной части программно-целевого регулирования должно начинаться с анализа содержания и основных параметров программы, а, следовательно, первоначально необходимо определить ее тип. Формируя систему программно-целевого регулирования, необходимо иметь ясное представление о характерных чертах и особенностях требуемой для этого программы, а значит, нужно использовать соответствующую классификационную систему. Вычленяемые при этом различные типы программ могут служить надежным ориентиром в управленческой деятельности, в организации оперативного контроля и мониторинга.

Рассмотренные выше особенности, свойства и функции программы являются наиболее универсальными и типичными применительно к целевым программам любого типа, т.е. они относятся ко всем программам, которые "включены" в систему программно-целевого регулирования. Классификация программ позволит углубить представление о конкретных типах ФП, без чего невозможно всесторонне и полно определить порядок их формирования и оценивать ход их реализации, а также учитывать конкретную специфику управления этим процессом.

При осуществлении классификации программ регионального развития обнаруживаются две тенденции:

использование в качестве классификационной основы законодательноустановленных типов программ;

стремление отразить в классификации все (даже незначительные) черты целевых программ, т.е. черты, которые, хотя и проявляются реально, однако, существенного значения для классификационной характеристики программ не имеют.

С этой второй тенденцией связано выделение таких, например, признаков классификации, как степень определенности целей (очевидно, что определенность целей должна быть по возможности максимальна), характер отношения между исполнителями (сводится к непрерывным и комплексным) и др. Классификационная система значительно трансформируется в том случае, когда понятие программы не связывается с определенного рода документом, а рассматривается как программа деятельности, что предопределяет практическую неисчерпаемость критериев классификации.

Большое разнообразие и экономическая специфика регионов обусловили многообразие видов региональных программ экономического развития. В укрупненном плане можно выделить три вида программ, значительно отличающихся по содержанию.

Первый программы развития регионов, хронически отстающих по уровню главных социально-экономических индикаторов (занятости и душевым доходам) от среднего показателя по стране. Средством решения социальных проблем таких территорий является индустриализация или модернизация сельского хозяйства. Второй вид региональных программ программы развития депрессивных регионов, т. е. промышленно (иногда сельскохозяйственно) развитых, но пришедших в упадок из-за различных причин. Средством решения подобных проблем может быть реструктуризация отраслей (изменение специализации региона) и использование стратегии диверсификации производства в нем. Третий вид программ программы хозяйственного освоения относительно новых территорий. Это программы особого типа, поскольку речь идет о слабозаселенных или вовсе незаселенных территориях.

Народнохозяйственная ориентация легла в основу предложенной классификации региональных программ (рис. 3.5).

Данная классификация предполагает научно-исследовательские программы, цель которых состоит в

формировании концепции развития региона, в научной и проектной подготовке территории и реализации комплексных научно-технических и социально-экономических мероприятий; ресурсные программы, направленные на решение проблем

Программы

і Ї Ї I

Рис. 3.5 Народнохозяйственная классификация региональных программ

рационального использования природных ресурсов в целях повышения темпов экономического роста и эффективности общественного производства; инвестиционные программы, цель которых состоит в создании материально-технической базы развития региональной системы при нестандартных условиях финансирования и кредитования капитальных вложений; производственно-экономические программы, целесообразность разработки которых исходила из осознания того факта, что установление межотраслевых связей и зависимостей слабо учитывалось в рамках отраслевой системы планирования и управления, и это, в свою очередь, требовало программного обеспечения прироста дефицитных видов продукции или услуг (типичным примером могла бы стать "Продовольственная программа"); социальные программы, необходимость разработки которых определяется спецификой воспроизводства и функционирования территориальных общностей людей и тем, что решением вопросов социального развития в регионе занимаются многочисленные ведомства, учреждения и организации без учета результатов деятельности друг друга; экономико-экологические программы, которые признавались важнейшей составной частью любой региональной комплексной программы, а в ряде случаев (например, при решении задач восстановления и сохранения нормального экологического режима) могли стать и самостоятельными.

нальные

Республиканские

Внутрирегиональные

Краевые

Территориальная принадлежность

Областные

Межрегиональные

Городские

Автономных республик

Функциональная ориентация

Научно-технические (инновационные)

Социально-экономические

Производственно технические

Инвестиционные

Организационно-хозяйственные

Экологические

Рис. 3.6 Классификация региональных программ с учетом различных признаков

Различают следующие виды региональных программ: межгосударственные, государственные (федеральные) и собственно программы, формируемые и реализуемые территориальными органами власти.

Региональные программы классифицируют по нескольким признакам (территориальная принадлежность, функциональная ориентация, содержание решаемых проблем, масштабность программной задачи, отраслевая локализация, характер возникновения проблем и др.). Выделение признаков и соответствующих им видов программ служит условием отыскания общих закономерностей в процессе их формирования и реализации. Классификационные признаки отражают содержание проблемы, характеризуют объекты программ, особенности управления ими и т.д.

Различия в содержании проблем, решаемых с помощью программ, в характере и продолжительности осуществления программных мероприятий и другие порождают значительное разнообразие потенциально-возможных программ. Хотя каждая из них специфична, все же можно выявить признаки, общие для определенных разновидностей программ. Выделение таких признаков и соответствующих им видов программ служит необходимой предпосылкой отыскания общих закономерностей их разработки и осуществления, определения методов их формирования, "встраивания" в планы социального и экономического развития страны и регионов и создания организационно-экономического механизма управления их реализацией.

Классификационные признаки характеризуют объекты программ, особенности управления их разработкой и реализацией (табл. 3.2).

На рис. 3.7 федеральные целевые программы выделяются по следующим классификационным признакам: срокам, содержанию, субъектам управления.

3.2 Классификация целевых комплексных программ по признакам, отражающим особенности программно решаемых проблем

Все указанные блоки программ обычно различаются длительностью срока их реализации. По этому признаку их принято делить в настоящее время на краткосрочные (до 2-х лет), среднесрочные (от 3 до 5 лет) и долгосрочные (свыше 5 лет).

По своему содержанию целевые программы подразделяются на следующие блоки: производственно-экономические, социально-экономические, научно-технические, инновационные, инвестиционные и

экологические. Первый блок охватывает программы, направленные на решение крупных отраслевых и

межотраслевых проблем в области производства, на повышение его эффективности и улучшение качественных характеристик, на рациональное использование трудовых, материальных и финансовых ресурсов, на создание и развитие новых перспективных отраслей и видов производств и решение других

аналогичных проблем. Ко второму блоку отнесены программы, направленные на комплексное решение

важнейших социально-экономических про блем, в том числе социальной защиты населения страны,

жилищного строительства, здравоохранения, образования, культуры. Они направлены на повышение

материального и культурного уровня жизни людей, улучшение условий труда и преобразование его характера и решение

і

По срокам

По содержанию І ІПо субъектам управления

> Краткосрочные »Среднесрочные •[Долгосрочные

Производственно-экономические

Социально-экономические | > Федеральные

—^Областные

» Районные

_ Научно-технические

Городские

► Инновационные Ресурсные Экологические

Рис. 3.7 Классификация программ

других социальных проблем. В третий блок входят программы, направленные на решение важнейших научно-технических проблем и широкое применение в народном хозяйстве достижений науки и техники. Четвертый блок охватывает инновационные программы, направленные на практическое внедрение новейших научно-технических разработок и "рисковых" проектов в области техники, технологии и организации труда в различные области и сферы деятельности. Пятый блок представлен инвестиционными программами. Необходимо отметить, что инвестиционная составляющая присуща практически всем экономическим программам. Особенностью инвестиционных программ является то, что осуществляемые в рамках этих программ капиталовложения направлены на предпринимательские, социально-экономические, инновационные и другие проекты с длительным периодом освоения и реализации, и в них доминирует, в первую очередь, инвестиционное начало. К шестому блоку относятся ресурсные программы, направленные на решение проблем рационального использования природных ресурсов в целях повышения темпов экономического роста и эффективности общественного производства.

К седьмому блоку относятся программы, направленные на осуществление крупных природоохранных и природопреобразующих проектов, а также мероприятий связанных с сохранением и рациональным использованием природных ресурсов.

Анализ и обобщение имеющегося опыта подтверждает необходимость и целесообразность классифицировать целевые программы также по субъектам управления. Выделяются следующие типы федеральных целевых программ: федеральные, областные, районные, городские.

Принципы, на которых должна основываться любая региональная программа: целевая направленность всех без исключения мероприятий программы;

сбалансированность, комплексность и синхронность подцелей и задач программы на каждом этапе ее выполнения;

системность мероприятий, необходимых для достижения генеральной цели программы; учет вероятностного характера условий реализации программы и, как следствие, вариантная разработка мероприятий программы, отражающих возможные ситуации и условия реализации программы;

учет расширяющегося ареала влияния каждой региональной программы на параметры социально-экономической, экологической и т. п. ситуаций;

адресность заданий (организации-исполнители, сроки, контрольные параметры и т.п.); необходимая централизация части требуемых ресурсов;

обеспечение управляемости программами с созданием при необходимости специальных организационных механизмов.

Несмотря на существенные различия, все региональные программы должны придерживаться определенной структуры построения и содержания. Можно выделить следующие элементы:

наличие определенной проблемы, решению которой подчинены все мероприятия программы;

выделение главных целей и задач;

система мероприятий по реализации программы;

информация о масштабах потребности в инвестициях и предлагаемых источниках финансирования;

механизм организации управления реализацией программы;

правовое обеспечение программы;

организация, управление и координация;

реализация программных мероприятий;

оценка эффективности осуществления.

Региональные программы являются широко используемым инструментом государственного управления экономическим развитием в условиях рыночной экономики.

Таким образом, программно-целевое регулирование регионального развития является эффективным средством сокращения межрегиональной диспропорции и выведения регионов из состояния депрессии.

Контрольные вопросы

Охарактеризуйте понятия "регион" и "региональная экономика".

Выделите основные черты региона.

Что является подсистемами региональной экономики?

Каковы основные категории региональной экономики?

Что такое региональная экономическая политика?

Каковы особенности государственной региональной политики в зарубежных странах?

Определите основные категории региональной политики в России?

Выделите причины дифференциации регионов?

Дайте характеристику основных свойств программно-целевого регулирования развития регионов.

Определите функции программ регионального развития.

Каковы принципы программ регионального развития?

Выделите этапы разработки программ развития регионов.

Считаете ли Вы, что программы являются важнейшим средством ликвидации межрегиональной асимметрии и выведения регионов из депрессивного состояния? Аргументируйте свой ответ.

Список литературы

Бутов В. И., Игнатов В. Г., Кетова Н. П. Основы региональной экономики: Учеб. пособ. Ростов на Дону: Издательский центр "МарТ", 2001. 448 с.

Гуськова Н. Д., Макаркин Н. П., Коваленко Е. Г. Программно-целевое регулирование социально-экономического развития регионов: Моногр. Саранск: Изд-во Мордов. ун-та, 1999. 139 с.

Ларина Н.И. Задачи и методы региональной политики субъектов федерации в странах рыночной экономики // Регион: экономика и социология. 1994. № 4. С. 27 41.

Лексин В.Н., Шевцов А.Н. Государство и регионы: теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.: УРСС, 2000. 366 с.

Региональная экономика: Учеб. пособ. / Под ред. Т.Г. Морозовой. М.: ЮНИТИ, 1995.

Региональная экономика: Учеб. пособ. / Под ред. М.В. Степанова. М.: ИНФРА-М, Изд-во Рос. экон. акад., 2001. 463 с.

Штульберг Б.М., Введенский В.Г. Региональная политика России: теоретические основы, задачи и методы реализации. М.: Гелиос АРВ, 2000. 208 с.

Экономическая теория (политэкономия): Учебник / Под общ. ред. проф. В.И. Видяпина, Г.П. Журавлевой. М.: Изд-во Рос. экон. акад., 2000. 592 с.