Глава 5 финансы общественного сектора в структуре финансовой системы

Глава 5 финансы общественного сектора в структуре финансовой системы

1. Общественный сектор рыночной экономики: экономическое содержание и тенденции развития

С

овременное общество, как известно, состоит из ряда секторов. Первый сектор — государственный. Он включает органы государственной власти и управления всех уровней. Второй сектор — предпринимательский, частный. Это сектор негосударственных коммерческих фирм,

действующих на основе рыночных законов. Третий сектор некоммерческий, представляющий собой совокупность государственных и негосударственных некоммерческих организаций всех направлений деятельности. Еще один сектор представляют домашние хозяйства, охватывающие все группы населения.

Рыночная система является идеальной, если все товары и услуги добровольно обмениваются на деньги по рыночным ценам. Такая система извлекает максимум прибыли из существующих ресурсов без вмешательства государства, необходимость которого полностью отсутствует, поскольку имеет место свободная рыночная экономика. Тогда, согласно экономической теории, если такая экономика является экономикой совершенной конкуренции и если в ней существует полный набор рынков, она достигает эффективности по Па-рето: никто не может повысить своего благосостояния, не ухудшив благосостояния других.

Итак, если допустить, что социальные решения должны основываться на благосостоянии индивидуума и индивидуумы лучше знают свои потребности, можно сделать предположение, что государственное вмешательство на основе принципов эффективности не является необходимым.

Вместе с тем известные экономисты, лауреаты Нобелевской премии Э. Аткинсон и Дж. Стиглиц, рассматривая теорию благосостояния и государственного вмешательства, опровергли эту точку зрения. Данное предположение об эффективности конкурентного равновесия используется в качестве отправной точки для объяснения роли государства — развивается экономическая теория общественного сектора, фактически обосновывающая идею нахождения оптимального государственного вмешательства в рыночную экономику, речь идет об эффективном государстве.

Теоретические обоснования объективной необходимости и экономической сущности общественного сектора в рыночной экономике принято связывать с именем американского профессора П. Самуэльсона, ставшего в середине 50-х гг. XX в. основоположником теории общественного блага. Из анализа свойств чистого общественного блага (неделимость, доступность всем гражданам и предоставление государством) следует вывод о необходимости распределения финансовых ресурсов в обществе между государственным и частным рыночным секторами. Исследовав провалы рынка, в которых «невидимая рука рынка» не может действовать эффективно в силу объективных обстоятельств, теория общественного блага доказывает необходимость вмешательства государства для снятия отрицательных последствий действия рыночных механизмов. Поэтому регулированию предложения общественных благ, с одной стороны, и достижению оптимальности государственных расходов — с другой, отводится здесь ведущая роль.

Первая предпосылка экономики общественного сектора исходит из того, что государство, как и коммерческие фирмы и некоммерческие организации, действует в рыночной среде. Поэтому потребность его участия в экономических процессах возникает только тогда, когда действие рынка не обеспечивает оптимального использования ресурсов и достижения целей развития всего общества. Государство рассматривается как конкурент частных

фирм на рынке, как партнер, который производит специфические товары и услуги (общественные блага) и несет ответственность за их поставку, действует в условиях, свойственных смешанной рыночной экономике.

Вторая исходная предпосылка экономики общественного сектора заключается в том, что для достижения целей государство использует главным образом финансовые инструменты (налоги, государственные расходы и т.д.)Почему именно финансовые? Ответ прост: потому что представляющие государство органы власти и управления, в отличие от других субъектов рынка, обладают особыми правами или преимуществами — правом принуждения, причем на основании закона. Именно государство устанавливает и поддерживает экономический порядок, защищает права других субъектов предприятий, домохозяйств, некоммерческих организаций. Для реализации этих прав, а также для других функций, делегированных обществом, государство аккумулирует государственные финансовые ресурсы на основе законного изъятия (налогообложения) части дохода других субъектов рыночных отношений. Концептуальной задачей для экономики общественного сектора является определение возможности оптимизации принудительного перераспределения ресурсов для достижения оптимальных параметров экономической и социальной эффективности .

1 См.: Экономика: Вволный курс. Микроэкономика / Институт Всемирного банка, Министерство общего и профессионального образования РФ. Москов ское представительство ИВБ,1999. С. 242.

2 Данные категории широко исследуются в трудах видных западных ученых, работающих в области макроэкономической теории. См.: Самуэльсон П.А. Эко номика. В 2 т. / Пер. с англ. М., 1992; Макконнелл К.Р., Ерю С.Л. Экономикс: принципы, проблемы и политика. М., 1992; а также в работах теоретиков го сударственных финансов: Аткцнсон Э.Б., Стиглиц Дж.Э. Лекции по экономи ческой теории государственного сектора: Учебник / Пер. с англ. / Под ред. Л.Л. Любимова. М., 1995; Musgrave R.A., Musgrave P.B. Public Finance in Theory and Practice. N.Y.. 1959идр.

В рыночной экономике существует целый ряд ситуаций, при которых свободное действие рыночных сил не обеспечивает оптимального использования ресурсов. В экономической науке эти ситуации получили название провалов рынка, а сама теория, исследующая эти ситуации, была названа теорией провалов рынка .

Центральное место в анализе провалов рынка занимают исследования общественных товаров или общественных благ.

Общественное благо общедоступно, как, например, национальная оборона или охрана правопорядка, причем их потребление одним человеком не исключает других потребителей. Такие экономические характеристики убеждают в нецелесообразности взимания платы за потребление общедоступных общественных благ, поэтому у частных производителей нет стимулов к их производству. Такие общественные блага называются чистыми общественными благами, в отличие от чистых частных благ, которые обладают конкурентностью и исключаемостью из потребления. Особой формой платы за чистые общественные блага выступают налоги.

Между двумя полюсами экономических благ находится огромный спектр смешанных общественных благ, которые обладают исключаемостью, но неконкурентны в потреблении, это блага обшей собственности и совместного пользования, за которые может быть установлена цена (дороги, мосты, музеи, больницы и т.д.). Существуют общенациональные общественные блага (обороноспособность, общедоступность образования), а также региональные, локальные — хорошие дороги, парки и т.д. Примером общественного блага может быть внедрение инноваций, формирование и использование знания, интеллекта.

Теория общественного блага весьма важна для понимания возможных механизмов разрешения противоречий между свободным выбором индивида и долгосрочными предпочтениями общества, которые невозможно решить без вмешательства государства.

1

Большинству общественных благ (смешанные общественные блага) присущи следующие свойства: их потребление невозможно вне ограниченной зоны или вне особой категории лиц. В этих случаях вмешательство государства не всегда необходимо. Частные инициативы типа «клубов», для которых установлено право входа, часто в состоянии в достаточной мере снижать издержки на исключение, что позволяет сделать экономически возможным предоставление локального общественного блага1.

См.: ЖильцовЕ.Н., ЛафейЖ.-Д. Экономика общественного сектора. М.,

' ■. к'; U, к и

Порог перемасышения

Количество смешанного обшеет ьсн ного блага

Рис. I. Пример локального о б шест ее и но го блага

Классическим примером локального общественного блага является автострада (рис. ]). До точки Е появление нового автомобиля не уменьшает количества транспортных услуг, которыми пользуются другие водители. Выше этого порога выезд на дорогу еще одного автомобиля замедлит скорость движения всех остальных участников движения (график наглядно демонстрирует, что замедление возрастает с каждой машиной). Это снижение качества услуги можно объяснить издержками, измеряемыми объемом расходов, необходимых для устранения перенасыщения. Каждый новый участник движения, появляющийся на дороге после наступления порога перенасыщения, уже становится причиной замедления для всех.

Доказано, что «эффективность по Парето не обеспечивает действия распределения, возникающего в процессе конкуренции, в соответствии с существующими концепциями справедливости (какими бы они ни были)» . Поскольку одним из основных моментов деятельности государства является перераспределение, то в идеале оно должно осуществляться при помощи мер, которые не подрывают эффективную собственность. Но на практике такие меры невозможно реализовать в полной мере, и государство

См.: Атшпсон Э. Б., СтиглицДж. Э. Лекции по экономической теории государственного сектора. С. 19.

вынуждено использовать более жесткие, контролируемые рычаги: налогообложение, пособия по социальной защите и т.д.

В действительности ни одна экономика не соответствует идеальной системе, в которой без всяких затруднений действуют принципы «невидимой руки» рынка. Любая рыночная экономическая система испытывает недостатки, которые неизбежно приводят к социальным болезням: сильное загрязнение окружающей среды, безработица, сильное расслоение общества на богатых и бедных . В качестве регулятора экономической системы должно выступать государство, общественный сектор , используя весь комплекс мер для воздействия на экономические процессы в целях «сглаживания» недостатков рынка (см. табл. 1).

Общественный сектор рыночной экономики включает государственный сек/пор со всем многообразием его экономических, категорий, их отражающих, и инструментов (бюджет, налоги, государственные расходы, государственная собственность, государственное предпринимательство), сектор местного самоуправления (местные финансы, местная собственность и т.д.). а также некоммерческий сектор экономики, поскольку деятельность всех трех составляющих направлена на обеспечение и предоставление общественных благ потребителям.

Некоммерческий сектор реализует задачу широкого вовлечения населения в общественную жизнь, что отражает динамику социальной организованности на всех уровнях — местном, региональном, национальном, межнациональном — и связано с процессом становления гражданского общества. В отличие от ком

мерческих, организации третьего сектора существуют не ради получения прибыли, однако это не означает, что они не могут ее получать*

Таблица!

2. Финансы общественного сектора как ресурсный потенциал

Для оценки ресурсного потенциала общественного сектора экономики выделим важнейшую составляющую этого потенциала финансы общественного сектора, рассмотрим их долю в структуре финансовой системы, попробуем оценить масштабы общественных финансов современной России.

Как известно, финансы являются частью экономических отношений, возникают в процессе образования и использования различных фондов денежных средств в ходе формирования доходов и накоплений предприятий, а также денежных доходов государства и муниципальных образований .

Финансовая система любой страны, в том числе Российской Федерации, включает, как известно, комплекс составляющих: государственные и негосударственные финансовые органы и структуры, фонды финансовых ресурсов централизованного и децентрализованного назначения, а также систему взаимосвязей между ними.

Финансы общественного сектора определяются как отношения по поводу системного перераспределения государственных, муниципальных финансов и ресурсов негосударственного некоммерческого сектора экономики, на основе противоречивой взаимосвязи интересов федерального, субфедерального, муниципального уровней управления и населения в целях достижения устойчивого социально-экономического развития общества.

Критерием, позволяющим объединить общественные финансы в отдельную подсистему, я&чяется достижение единой цели -обеспечение производства и доставка потребителям общественных благ, т.е. товаров коллективного пользования, обладающих особыми свойствами, предоставление которых осуществляется либо государством (чистые общественные блага), либо государством, рынком и некоммерческим сектором (смешанные общественные блага), экономические характеристики которых подробно рассмотрены в первой части настоящего учебника.

Структурно к финансам общественного сектора как части финансовой системы относятся:

государственные финансы {федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации, государственные заимствования, государственные внебюджетные социально-страховые фонды);

муниципальные финансы (местный бюджет, местные внебюджетные фонды органов самоуправления);

1 См.: Финансы, налоги и кредит: Учебник / Под общ. ред. A.M. Емельянова., А.Д. Мацкуляка., Б.Е. Пенькова. М., 2001. С. 5.

часть финансов государственных и муниципальных унитарных предприятий;

финансы некоммерческого сектора в части реализации задач по производству смешанных общественных благ, в том числе различные внебюджетные фонды.

Общественные финансы имеют существенные структурные

отличия от подсистемы государственных и муниципальных финансов.

Общегосударственные финансы (государственные и муниципальные финансы)

Федеральный бюджет РФ Бюджеты

субъектов РФ Государственные

заимствования Государегаемные внебюджетные социально-страховые фонды Местные бюджеты Внебюджетные фонды органов

МСУ

финансы государственных и негосударственных некоммерческих организаций, используемые в производстве и предоставлении общественных товаров и услуг.

Состав финансов общественного сектора отличается от государственных и муниципальных финансов современной России, вбирая ресурсы общества, так или иначе связанные с производством и поставкой разнообразных общественных благ.