1. финансовые аспекты реализации социальных приоритетов в программах долгосрочного и среднесрочного развития

1. финансовые аспекты реализации социальных приоритетов в программах долгосрочного и среднесрочного развития

В «Основных направлениях социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу» обосновывалась модель модернизации, основанная на развитии частной инициативы и усилении роли государства в обеспечении благоприятных условий хозяйствования. Важнейший постулат долгосрочной правительственной программы развития

России до 2010 г. состоит в отказе от патерналистского и переходе к модели субсидиарного государства. Это означает, что государство отвечает перед обществом за обеспечение лишь минимального объема общественных товаров и услуг, а не исходит из разумной их достаточности для осуществления долгосрочных целей выхода страны на траекторию устойчивого экономического роста. Все что сверх «минимума» общественных услуг, граждане должны зарабатывать и обеспечивать себе сами.

В субсидиарной модели государство производит общественные товары и реализует социальную политику не в силу обязательств перед обществом и стратегических приоритетов, а исходя из «реально имеющихся ресурсов и возможностей»*

К базовым социальным услугам отнесено медицинское обслуживание и общее образование. Программой социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу предложена более развернутая трактовка социальных приоритетов — проведение социальной политики, направленной на рост инвестиций в человеческий капитал (прежде всего, в образование и здравоохранение), повышение эффективности предоставления государством социальной помощи нуждающимся на основе внедрения адресных принципов социальной поддержки, проведение пенсионной реформы и реформы трудовых отношений.

Рассмотрим основные направления этой политики.

Стратегия реформирования образовании строится с учетом следующих обстоятельств — в силу ограниченности платежеспособного спроса до 2005 г. обеспечивался опережающий рост бюджетного финансирования образования. Начиная с 2005 г. осуществляется переход на бюджетное финансирование, соответствующее темпам роста ВВП. При этом недостающая часть средств

336 Государственные и муниципальные финансы

должна поступать из семейных бюджетов и средств предприятий. Социальный заказ на образование, по мнению правительства, не должен быть по преимуществу заказом со стороны государства, а представлять во все возрастающей степени сумму частных интересов бизнеса.

Вместе с тем в настоящее время только 25-30\% семей потенциально могут принимать участие в финансировании образования своих детей. Уже сейчас средства, направляемые семьями в образование, составляют 1,1-1,5\% ВВП. Напомним, что расходы федерального бюджета на образование в 2004-2005 гг. составили всего 5,1\% расходов или менее 1\% ВВП. Уменьшение расходов федерального бюджета на образование обусловлено передачей в ведение субъектов Российской Федерации расходных обязательств по обеспечению дошкольного, общего образования, начального и среднего профессионального образования, а также высшего образования. По мнению экспертов, больше половины направляемых средств домашними хозяйствами на образование расходуется через теневые каналы. К 2010 г. ожидается значительное в 2-3 раза в реальном выражении увеличение средств, поступающих от семей в образование. Средства предприятий направляются в основном на короткие программы дополнительного профессионального образования и подготовку персонала в средних и начальных профессиональных учебных заведениях. Еще один развивающийся, но малонадежный источник спонсорские средства. С учетом прогнозируемого сокращения числа учащихся будут проведены мероприятия по сокращению численности работников образовательных учреждений, особенно не занятых преподавательской деятельностью.

Программой предлагается совершенствование хозяйственного механизма системы образования, согласно которому структура расходов делится на три блока:

текущее финансирование будет осуществляться на норма тивно-подушевой основе;

развитие материально-технической базы образования (бюд жет инноваций) будет осуществляться на конкурсной основе при условии привлечения софинансирования со стороны бюджетов других уровней и внебюджетных средств, включая средства насе ления, инвесторов и спонсоров;

Глава 12. Финансы социальной сферы 337

3) финансирование социальных услуг в образовании (стипендии, проезд, общежитие) будет производиться только адресно, с учетом материального положения учащихся.

В сфере социальной поддержки населения осуществляется переход от всеобщности к избирательности, по принципу адресности. Государственная социальная помощь может предоставляться лишь исходя из двух критериев — только малообеспеченным семьям, чей совокупный доход ниже величины прожиточного минимума, и находящимся в тяжелой жизненной ситуации. Признается необходимость совершенствования процедур обязательной проверки нуждаемости, а также использования возможностей для самостоятельного преодоления тяжелой жизненной ситуации.

Принятая концепция пенсионной реформы предусматривает переход от единой к пенсионной системе, включающей три составляющих: базовую, страховую и накопительную. Базовая часть будет иметь фиксированный размер, страховая часть рассчитываться на основе накопленных работником пенсионных прав в связи с уплатой работодателями страховых платежей в государственный Пенсионный фонд в виде условного пенсионного капитала на индивидуальном счете застрахованного. Размер пенсии будет соответствовать сумме уплаченных в ПФР страховых взносов и средней продолжительности выплаты пенсий. Накопительная часть может быть рассчитана, исходя из накопленных сумм страховых взносов и инвестиционного дохода, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета.

В сфере жилищной политики предлагается переход на полную оплату населением услуг, связанных с содержанием и обслуживанием жилищного фонда, включая капитальный ремонт, при одновременном развитии мер адресной социальной защиты семей с низкими доходами.

Основные черты новой социальной доктрины с финансовой точки зрения можно свести к следующему: провозглашение суб-сидиарности в качестве базового принципа социальной политики в России ; относительное сокращение бюджетных и рост

внебюджетных финансовых источников; усиление роли рыночных инструментов социального страхования; привлечение не только ресурсов государства, но и всего общественного сектора, а также населения к реализации социальных обязательств; законодательное закрепление минимального набора государственных социальных гарантий потребления основных общественных услуг (образования, культуры, здравоохранения), переход на преимущественно адресные формы предоставления социальной помощи; территориальное соответствие, т.е. услуги, которыми пользуется население данной местности, должны предоставляться за счет средств территориальных бюджетов; учет внешнего эффекта — чем выше интерес общества в делом к конкретным общественным благам или ущерб от неисполнения социальных обязательств, тем выше уровень централизации полномочий и финансовых ресурсов.

Данные положения находят конкретное подтверждение при разработке Министерством финансов РФ основных характеристик федерального бюджета и его непроцентных расходов, включающих все расходы на социально-экономическое развитие, кроме оплаты по обслуживанию госдолга (рис. 1).

Ключевые инструменты социальных реформ — организационно-финансовые. Это механизмы страхования рисков утраты трудоспособности по социальным основаниям болезни, старости, безработице, производственной травме, предполагающие усиление коллективной (со стороны работодателей) и индивидуальной ответственности возмещения страхового риска. В финансировании жилищно-коммунальной сферы речь идет о переходе от субсидирования производителей к адресному субсидированию потребителей, исключая высокои среднеоплачиваемые категории населения. В образовании и здравоохранении — отходе от исключительно бюджетного финансирования и переходе на субсидиарное. В пенсионном обеспечении — о существенном дополнении распределительной системы («солидарности поколений») накопительными элементами. В социальной защите населения -преимущественно об адресной социальной помощи с проверкой нуждаемости.

Динамика государственных расходов в ведущих индустриальных странах (см. табл. 1) показывает неуклонный рост их удельного веса в ВВП, хотя и в разной степени. Укрупненно расходы любого государства структурируются в пять групп: 1) расходы на государственное управление, оборону, обеспечение правопорядка; 2) социальные расходы (здравоохранение, образование, культура, социальное обеспечение и т.д.); 3) финансирование народного хозяйства (базовые отрасли, наука и т.п.); 4) межбюджетное выравнивание; 5) обслуживание государственного долга.

Соотношение между этими группами определяется многими факторами: уровнем социально-экономического развития страны, ее положением в мировой системе хозяйствования, историческими традициями, приверженностью правящей политической элиты к кейнсианской либо либеральной стратегии регулирования экономики и т.д. Сравнительный анализ структуры государственных расходов как части общественных финансов наглядно Демонстрирует соответствие провозглашаемых и реально осуществляемых государством целей на каждом конкретном историческом этапе развития.

Важнейшим направлением деятельности современных государств является обеспечение социального равновесия в обществе. Это подтверждает статистика государственных и общественных расходов в целом на социальные цели за последние полвека наиболее быстрыми темпами увеличиваются ассигнования на социальное обеспечение и социальное страхование. Они достигают в развитых странах в среднем 35\% государственных расходов (пенсии по старости, инвалидности, ветеранам войн, пособия по безработице, продовольственная и иная помощь).

Увеличение государственных расходов на социальные цели вызвано рядом причин.

1. Повышение роли «человеческого капитала» в современном индустриальном обществе. В триаде основных факторов производства — труд земля капитал на первое место в обеспечении экономического роста и накоплении национального богатства вышел интеллектуальный, творческий труд с высоким образовательным потенциалом. Эксперты Всемирного банка на основе анализа национального богатства 192 стран пришли к выводу, что в середине 90-х гг. на долю производственных фондов приходилось 16\% национального богатства, природных ресурсов— 20\%, «человеческого капитала» — 64\%'. Вероятно, поэтому вложения в

Human Development Report 1996. Washington, 1996. P. 64.

«человеческий капитал», забота о людских ресурсах от рождения до старости становятся главным условием экономического развития и процветания любого общества.

В Анголе, Гане, Индии и других странах подобного уровня развития доля социального обеспечения в госрасходах близка к нулю, в большинстве других находится в диапазоне от 4 6\% до 12-15\%.

Увеличение доли социальных расходов обусловлено не толь ко экономическими, но и демографическими факторами. Это и общий рост населения, и вызванное повышением уровня жизни увеличение средней ее продолжительности, заметное увеличение доли пожилых и престарелых людей. Так, в странах «Большой се мерки» доля людей 65 лет и старше увеличилась с 9,2\% в 1960 г. до 14,1\% в 1996 г.

С помощью социальных расходов развитые государства решают еще одну важную задачу сглаживание неравенства в доходах различных социальных групп населения. Как известно, рыночная экономика резко усиливает дифференциацию в дохо дах населения — их разрыв у 20\% наиболее бедных и 20\% наибо лее обеспеченных семей в начале 90-х гг. составлял в Мексике 13,5 раза, Бразилии -25,7, Панаме-30 раз. В индустриально развитых странах перераспределение доходов через оплату труда и бюджет ную систему существенно уменьшают разрыв в доходах: в США он составляет 9,4 раза, Англии 5,6, Канаде 5,2, Бельгии 3,6 раза.

Важным фактором, воздействующим на рост социальных расходов государства, стала необходимость межрегионального выравнивания разрыва в бюджетном потенциале и среднедуше вых расходах на территории, что особенно характерно для стран с федеративным устройством. Существенная доля такого вырав нивания приходится именно на социальную составляющую госу дарственных расходов.

Важную роль в инвестициях в «человеческий капитал» играют совокупные общественные и государственные расходы на здравоохранение. В США эта величина с конца 60-х гг. поднялась с 1,5\% до 6—7\% и достигла в настоящее время 20\% расходов государства (около 14\% ВВП). В различных странах совокупные расходы на здравоохранение распределяются между бюджетом и внебюджет

ными фондами по-разному: в Великобритании и Франции доля государства составляет 86—88\%, в США и Японии — 73—74, в Австрии — 64\%. По рекомендациям Всемирной организации здравоохранения совокупные расходы в стране на здравоохранение не должны опускаться ниже 6\% ВВП.

Качество «человеческого капитала» зависит от уровня образовательного потенциала нации и, следовательно, расходов на образование. Послевоенный период развития всех без исключения стран показал, что при усложнении технологий производства (автоматизация и информатизация всех сфер экономики, использование инноваций) именно образовательный уровень населения становится важнейшим условием роста конкурентоспособности национальных экономик. Именно поэтому доля совокупных госрасходов на образование, выделяемых из бюджетов центральных и местных правительств, в странах ОЭСР превысила 6\% ВВП, при этом значительная их часть направляется на субсидирование высшего образования. Удельный вес расходов на образование в странах ОЭСР более чем вдвое превышает уровень расходов на оборону.