§ 4. обращения граждан

§ 4. обращения граждан

В Конституции РФ закрепляется право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33).

Основными видами обращений граждан в современных условиях являются предложения, заявления и жалобы. Суть различий между ними сводится к следующему.

Предложение — привлечение внимания на несовершенство организации, деятельности или регулирования в той или иной области и указание на пути их устранения.

Заявление — обращение гражданина по поводу реализации права или законного интереса, не связанного с его нарушением.

Жалоба — обращение в государственные или иные официальные органы к должностным лицам по поводу нарушенного права или законного интереса гражданина (граждан).

В реальной действительности в одном и том же обращении могут содержаться указанные позиции в их различном сочетании.

Законодательство позволяет различать: а) общее право жалобы, которым обладают все граждане как таковые; б) специальное право жалобы, предоставленное лицам как участникам гражданского и уголовного процесса, административного и дисциплинарного производства, трудовых споров и т. п. Специальное право закрепляется законодательством, наделяющим граждан специальной пра-восубъектностью в дополнение к общей. Например, лицо, имеющее право обжаловать постановление по делу об административном правонарушении, именуется в законодательстве не гражданином, а лицом, в отношении которого оно вынесено, а также потерпевшим. Ибо постановление может быть вынесено как в отношении гражданина, так и должностного лица, водителя автотранспортного средства, механизатора и т. д.

Общее право жалобы, реализуемое в соответствии с законодательством РФ, может быть подразделено на два вида:

а) право на административное обжалование',

б) право на судебное обжалование.

Общее право на административное обжалование (далее — административная жалоба) реализуется в порядке, определенном отчасти Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г., "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" в редакции Указа Президиума Верховного Совета СССР от 4 марта 1980 г.1, отчасти Законом РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и своВВС СССР. 1980. № 11. Ст. 192 (далее — Ведомости СССР).

боды граждан" с изменениями и дополнениями, внесенными Законом РФ от 15 ноября 1995 г.1 В соответствии с названным Указом могут быть обжалованы акты и действия любого органа и должностного лица. Не ограничен круг лиц, имеющих право подать жалобу. Запрещается пересылка жалобы на рассмотрение того органа или должностного лица, на действия которых подана жалоба. По смыслу Закона РФ от 27 апреля 1993 г. жалоба подлежит разрешению в срок до одного месяца.

Жалоба подается в те органы или тем должностным лицам, которым непосредственно подчинены орган, предприятие, учреждение, организация или должностное лицо, действие которых обжалуется.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 2 февраля 1988 г. запрещено рассмотрение анонимных заявлений и жалоб. Жалоба должна содержать фамилию, имя и отчество лица, подающего жалобу, адрес его места жительства, а также сведения о месте его работы или учебы2.

В целях усиления судебной защиты прав граждан 30 июня 1987 г. был принят Закон СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан"3. 2 ноября 1989 г. был принят аналогичный Закон СССР в новой редакции4.

В настоящее время действует вышеназванный Закон РФ от 27 апреля 1993 г. Он закрепляет право граждан обжаловать в суд коллегиальные и единоличные действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих.

Обжалованию подлежат действия (решения), в том числе представление информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых:

а) нарушены права и свободы граждан',

б) созданы препятствия для осуществления гражданином его прав и свобод',

в) незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Гражданин вправе обжаловать также бездействие упомянутых органов, предприятий, объединений, должностных лиц, государственных служащих, повлекшее за собой такие последствия. Он

1 ВВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685; 1995. № 51. Ст. 4970.

2 ВВС СССР. 1988. № 6. Ст. 94.

3 ВВС СССР. 1987. № 26. Ст. 388; № 42. Ст. 692.

4 ВВС СССР. 1989. № 22. Ст. 416.

90

Раздел II. Субъекты административного права

может обжаловать вышеназванные действия (решения), а также послужившую для их совершения информацию либо то и другое одновременно.

В порядке, предусмотренном этим законом, не могут быть обжалованы действия (решения), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ; действия (решения), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования. В данном случае речь идет не об ограничении судебного обжалования, а лишь о пределах действия указанного закона, о различных правовых режимах обжалования в суд.

Закон устанавливает альтернативный порядок обжалования. Гражданин по своему усмотрению может обратиться с жалобой непосредственно в суд либо к вышестоящему в порядке подчиненности органу (должностному лицу). Орган (должностное лицо) обязан рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд.

Жалоба может быть подана гражданином, права которого нарушены, и надлежаще уполномоченным его представителем либо в суд по месту жительства, либо в суд по месту нахождения органа (должностного лица), нарушившего права гражданина.

С жалобой в суд гражданин может обратиться в установленные сроки: в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав; одного месяца со дня отказа в удовлетворении жалобы вышестоящим органом (должностным лицом) или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.

Жалоба рассматривается судом по правилам гражданского судопроизводства.

Суд, признав обжалуемое действие (решение) незаконным, отменяет применение к гражданину меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы. Установив обоснованность жалобы, суд решает также вопрос об ответственности соответствующих субъектов за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод гражданина. В отношении государственных служащих суд определяет меру ответственности, предусмотренной законами об ответственности данного государственного служащего, вплоть до представления об увольнении.

Ответственность может быть возложена как на тех, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и на тех, кем представлена информация, ставшая основанием для незаконных действий (решений), указанных в законе, то есть повлекших нарушение прав и свобод, и т. д. Признав обжалуемое действие (решение) законным, суд отказывает в удовлетворении жалобы.

91

Глава 5. Физические лица

По смыслу закона жалоба может быть подана на индивидуальное и нормативное решение1. При обжаловании нормативного ре-' шения суд может признать его незаконным относительно гражданина, подавшего жалобу, но не вправе отменить обжалуемое решение вообще. Такое право суда не вытекает из вышеназванного закона. Однако в установленных законодательством случаях нормативные правовые акты, нарушающие права и свободы граждан, могут быть признаны судом недействительными, например, по об-' ращениям в суд прокурора, а также в соответствии со ст. 191—197, 239 ГПК РСФСР.

Общее право граждан на судебное обжалование закреплено не только законодательными актами о жалобах и реализуется не только судами общей юрисдикции. В соответствии с Конституцией РФ Конституционный Суд РФ по жалобам на нарушение конституционных прав граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, применяемого или подлежащего применению в конкретном деле. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.

Арбитражным судам подведомственны многие категории дел по спорам, вытекающим из административных правоотношений, в том числе об обжаловании гражданами определенных актов и действий органов и должностных лиц (например, об обжаловании отказа в государственной регистрации самостоятельной предпринимательской деятельности граждан и др.)2.

Уполномоченный по правам человека, как уже отмечено, рассматривает жалобы граждан на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих, в которых усматривается нарушение их прав. Порядок их разрешения специфичен. Он рассматривает жалобу только в том случае, если ранее заявитель обжаловал соответствующие решения и действия в судебном или административном порядке, но не согласен с решением, принятым по его жалобе. Жалоба должна быть подана не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод, или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении. Установлены реквизиты жалобы: она должна содержать фамилию, имя, отчество заявителя и его адрес; изложение существа обжалуемых решений или действий; сопровождаться копиями решений, принятых по жалобе.

Уполномоченный, получив жалобу, вправе принять жалобу к рассмотрению; разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод; передать жалобу органу или должностному лицу, имеющему право разрешить жалобу по существу; отказать в принятии жалобы к рассмотрению.

1 См. ГПК РФ// СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.

2 См. Арбитражный Кодекс РФ // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3012.

92

Раздел II. Субъекты административного права

При выявлении нарушений прав и свобод гражданина Уполномоченный принимает меры к их восстановлению.

Таким образом, общее право жалобы и механизм его реализации закрепляются, главным образом, законодательством об обращениях, в том числе о жалобах граждан, а также некоторыми другими законодательными актами. Подчеркнем повторно, что в этих случаях имеются в виду граждане как таковые, то есть не учитываются какие-либо особенности в их правовом статусе.

Специальное право жалобы приурочено к особенностям правового статуса граждан как лиц, выполняющих те или иные социальные функции, являющихся участниками трудовых, юрисдикци-онных отношений.

Относительно соответствующих категорий лиц законодательством предусматривается иной порядок внесудебного и судебного обжалования. Он установлен гражданско-процессуальным, уголов-но-процессуальным законодательством, законодательством о труде, об административных правонарушениях, нормативными актами, устанавливающими особенности дисциплинарной ответственности определенных категорий лиц, и т. д. Как исключение специальное право обжалования военнослужащих закреплено Законом РФ от 27 апреля 1993 г. о судебном обжаловании.

Специальное право жалобы часто находится вне сферы административного права. Вместе с тем в его контексте также предусматривается специальное право на внесудебное и судебное обжалование, например, постановлений о наложении административных взысканий. Военнослужащий вправе обжаловать действия (решения) органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушающие его права и свободы, в порядке подчиненности и в военный суд в порядке, установленном Законом РФ от 27 апреля 1993 г. о судебном обжаловании.

Специальное право не поглощает собой общего права обжалования. Внесудебное обжалование не лишает гражданина конституционного права на судебную защиту его прав и свобод.

Указом Президента РФ от 6 июня 1996 г. № 810 "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы"1 установлен специальный порядок рассмотрения сообщений, опубликованных в средствах массовой информации. Руководители федеральных органов исполнительной власти и главы исполнительной власти субъектов РФ обязаны рассматривать не позднее трех дней сообщения о нарушениях подчиненными должностными лицами и работниками указанных органов федеральных законов и указов Президента РФ, о неисполнении или ненадлежащем исполнении ими указанных актов и вступивших в законную силу решений судов.

Российская газета. 1996. 11 июня.

93

Глаза 5. Физические лица

Ответ редакциям должен быть дан не позднее двух недель с момента опубликования сообщений в средствах массовой информации. На федеральном уровне копии материалов рассмотрения таких сообщений направляются в Главное контрольное управление Президента РФ.

§ 5. Административно-правовой статус ••'

иностранных граждан и лиц без гражданства

Власть Российской Федерации распространяется на всех лиц, находящихся на ее территории. В Российской Федерации правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства определяется законодательством РФ, а также международными договорами РФ. Основными актами, устанавливающими правовое положение иностранных граждан в РФ, являются Конституция РФ (ст. 62, 63), федеральные законы от 25 июля 2002 г. "О правовом положении иностранных граждан в РФ"1 и от 18 июля 1996 г. "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию"2, постановления Правительства РФ3.

Иностранные граждане и лица без гражданства для въезда и выезда из РФ должны иметь, кроме документов, удостоверяющих личность, российскую визу, выдаваемую дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями. Основаниями для оформления въезда иностранных граждан и лиц без гражданства являются: письменное обращение (лично или через представителя) в дипломатическое или консульское учреждение РФ; по приглашению российского физического или юридического лица, порядок оформления которого устанавливается Правительством РФ; надлежащим образом оформленный договор о туристской поездке.

Иностранным гражданам и лицам без гражданства, прибывающим в РФ на срок свыше трех месяцев, виза на въезд выдается при условии представления ими сертификата об отсутствии у них ВИЧ-инфекции. Иное может быть установлено международными договорами РФ.

Основания для отказа в разрешении въезда и выезда установлены Федеральным законом "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию". Этим же законом установлен также порядок транзитного проезда иностранных граждан и лиц без гражданства через территорию РФ.

Иностранные граждане, независимо от того, проживают ли они в РФ постоянно или временно, обязаны подчиняться ее законам.

1 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.

2 СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029.

3 Например, Правительством утверждены Положения о выдаче иностранным гражданам разрешений на временное проживание, о выдаче им вида на жительство // СЗ РФ. 2002. № 45. Ст. 4516, 4520.

94

Раздел II. Субъекты административного права

.Изъятия из этого правила устанавливаются законодательством РФ и заключаемыми РФ международными договорами.

Законодательство различает иностранных граждан, постоянно проживающих в РФ и временно пребывающих на территории РФ, связывая с этим определенные правовые последствия. Иностранные .граждане могут постоянно проживать на территории РФ, если они на то имеют разрешение и вид на жительство, выданные органами внутренних дел. Иностранные граждане, находящиеся на территории РФ на ином законном основании, считаются временно пребывающими. Постоянно проживающие иностранные граждане имеют больший объем прав в некоторых областях, чем временно пребы-.вающие (например, в вопросах трудовой деятельности, социального обеспечения).

Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, если иное не предусмотрено федеральными законами или международным договором РФ.

РФ предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права.

Однако административная правоспособность иностранных граждан и лиц без гражданства уже правоспособности граждан РФ. Иностранные граждане и лица без гражданства не имеют прав и обязанностей, которые неразрывно связаны лишь с гражданством РФ. Кроме связанных с этим исключений и изъятий, вытекающих из международных договоров, административное законодательство РФ предоставляет иностранным гражданам и лицам без гражданства права и свободы, а также преимущества, установленные для граждан РФ.

Как и граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются правами: на обжалование незаконных действий (решений) органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц; на свободу и личную неприкосновен-"ность; на неприкосновенность жилища; на свободный труд; на охрану здоровья и медицинскую помощь; на образование; на свободу совести и т. д.

Но в отличие от граждан РФ для иностранных граждан установлены ограничения в области труда, связанные с их принадлежностью другому государству. Например, они не пользуются избирательным правом и, следовательно, не избираются в органы государственной власти; они не участвуют во всенародном голосовании (референдуме); не могут назначаться на отдельные должности или заниматься трудовой деятельностью, если назначение на эти должности или занятие такой деятельностью связано с принадлежностью к гражданам РФ.

95

Глава 5. Физические лица

Иностранные учащиеся и студенты учебных заведений РФ пользуются правами и несут все обязанности учащихся и студентов в соответствии с законодательством, действующим на территории РФ.

При соблюдении установленных правил проживания в РФ иностранные граждане имеют право передвижения по территории РФ. Ограничения в передвижении и выборе места жительства допускаются для обеспечения государственной безопасности, охраны общественного порядка, здоровья, защиты прав и законных интересов граждан РФ.

Пользуясь правами и свободами, иностранные граждане не выполняют определенных обязанностей, возлагаемых на граждан РФ. Так, они не несут обязанностей воинской службы. Однако они несут установленные обязанности перед РФ. Иностранные граждане, прибывшие в РФ на постоянное проживание, обязаны получить в органах внутренних дел вид на жительство и в установленный срок зарегистрироваться.

Иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся на территории РФ, обязаны соблюдать законы, уважать Конституцию РФ, традиции и обычаи народов России.

За нарушение Правил пребывания иностранных граждан в СССР и Правил транзитного проезда через территорию СССР (ныне — Российской Федерации) иностранные граждане привлекаются к ответственности в соответствии с Законом СССР о правовом положении иностранных граждан в СССР в части, не противоречащей законодательству РФ.

Правовое положение иностранных граждан в РФ, пользующихся привилегиями и дипломатическим иммунитетом, определяется специальным законодательством РФ, международными договорами РФ, а также СССР. В частности, они пользуются иммунитетом от административной юрисдикции нашей страны.

Из общего законодательства, определяющего статус иностранных граждан, имеются изъятия относительно граждан государств, входящих в СНГ. Они пользуются большей свободой на пересечение границ РФ ввиду их "прозрачности" и др. Эти изъятия устанавливаются соглашениями между государствами—участниками СНГ.

Глава 6. Органы исполнительной власти

97