Глава 22 развитие системы функций, методов и форм управления в современных условиях

Глава 22 развитие системы функций, методов и форм управления в современных условиях

Ориентиры государственного управления, их смена непосредственным образом влияют на его функции, методы и формы. В свою очередь функции, методы и формы государственного управления указывают на его целевые установки, характер и содержание.

Резкое сокращение сектора государственной собственности и ориентировка, даже форсирование общего перехода к рыночным отношениям, местное самоуправление получили свое отражение в функциях, методах и формах государственного управления (и местного самоуправления в его административном варианте).

§ 1. Функции

Вырисовываются два аспекта проблемы:

а) функции государственного управления;

б) функции его субъектов.

Происшедшие преобразования в обществе и государственном управлении не обогатили представлений о сущности и видах его функций в главном, принципиальном. Появились лишь новые элементы в их содержании и механизме реализации. Они теперь проецируются с учетом наличия государственных и негосударственных секторов и различной степени влияния на них государства.

В большей степени претерпевают изменения функции органов государственного управления. Сужены некоторые традиционные для советского периода функции (планирования, материально-технического снабжения и др.). И появились новые, обусловленные переходом к рыночной экономике (осуществление антимонопольных мероприятий, функции, связанные с появлением безработицы, разгосударствлением предприятий и учреждений в различных сферах и др.).

Среди функций на первый план выступают прогнозирование, координация, регулирование и контроль. Значение планирования как функции управления ослаблено и ограничивается как бы в изолированном виде двумя сферами; с одной стороны, централизованной, точнее, центральной, с другой — локальной. То есть оно перестало быть ведущей формой и стержнем директивного и адресного централизованного управления.

393

392 Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

Однако дискредитация планирования при переходе к рыночным отношениям, отказ от него беспочвенны; отказ от планирования вообще — грубейшая ошибка, и планирование пробивает себе путь как объективная необходимость нормальной организации государственной работы.

§ 2. Государственное регулирование как функция управления

Нередко, чаще всего применительно к экономике, предлагается заменить систему прямого государственного управления системой государственного регулирования, трансформировав в нее необходимые элементы прямого управления. И хотя государственное регулирование стало уже обиходным термином, употребляемым иногда как антипод государственному управлению, содержание его до сих пор остается недостаточно определенным.

Между тем государственное регулирование может пониматься в -широком и узком смысле.

В широком смысле оно выражается в установлении государством общих правил поведения (деятельности) участников общественных отношений и их корректировке в зависимости от изменяющихся условий. Его субъектами являются органы законодательной (представительной) и исполнительной власти. Известным образом на поведение участников урегулированных отношений влияют субъекты судебной власти. Традиционными правовыми формами государственного регулирования являются законы и подзаконные акты, а также судебные акты. Например, бесспорно, что закон — основной регулятор общественных отношений.

В узком смысле государственное регулирование — одна из функций государственного управления. Сейчас данная функция является приоритетной в управлении не только экономикой, но и социально-культурной сферой.

Содержание и механизм осуществления этой функции включают:

а) нормативное регулирование путем установления общих правил;

б) его оперативную корректировку в соответствии с реальными задачами, которые надлежит решать управлению;

в) контроль за исполнением правовых норм, регулирующих те или иные отношения;

г) государственную защиту прав и интересов участников общественных отношений, урегулированных соответствующими правилами;

д) координацию и общее направление их деятельности; е) содействие ее успешному осуществлению; . ж) определение приоритетов в структурной политике;

Глава 22. Развитие системы функций, методов и форм управления

з) государственные контракты (договоры); и) регистрацию; к) лицензирование и др.

Традиционными инструментами государственного регулирования являются налоги, стандарты, государственные заказы, таможенные тарифы и пошлины. Они облекаются в те или иные правовые формы. В современных условиях своеобразным выражением государственного регулирования являются приватизация, применение процедур несостоятельности (банкротства) предприятий и т. д.

Многоплановое государственное регулирование во всех сферах общества — юридическая реальность1. Отрицание его есть политика, уводящая от государственно-правовой проблематики, требующей своего разрешения в целях обеспечения нормального социально-экономического развития страны. Она неизбежно ведет к хаосу в управлении.

Государственное регулирование направлено на создание благоприятных экономических, правовых и организационных условий деятельности коммерческих и некоммерческих организаций, предпринимательства. Оно не предполагает вмешательства государственных органов в их производственную и хозяйственно-финансовую деятельность, кроме случаев, когда его возможность прямо предусмотрена правовыми актами. Отношения предприятий и учреждений с органами государственного управления, в том числе с вышестоящими отраслевыми, не являются теперь приоритетным направлением государственного регулирования. Такое регулирование заключается преимущественно в установлении и корректировке общего правового режима их деятельности, охватывает прежде всего экономические и социально-культурные процессы в целом. Например, государственное регулирование земельных отношений, реализации промышленной политики и т. п. (Об исключениях, порой существенных, будет сказано далее, например, в отношении казенных предприятий и др.)

Не случайно поиск терминов, выражающих изменившийся характер отношений предприятий с вышестоящими органами, привел к замене термина "управление", отчасти и термина "руководство" формулировкой "органы, на которые возложены координация и регулирование в соответствующей отрасли (сфере) управления". Она не расшифрована, но является юридическим свидетельством ослаб'См., например, федеральные законы: от 17 мая 1996 г. № 81-ФЗ "О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности"; от 24 мая 1996 г. № 78-ФЗ "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации"; от 14 июля 1997 г. "О государственном регулировании агропромышленного производства" (Российская газета. 1997. 26 июля).

395

394 Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

ления зависимости предприятий и учреждений от вышестоящих органов. Хотя административная практика в отраслях складывается до сих пор по-разному.

Конкретизация полномочий вышестоящих органов касается отдельных организационных и специальных вопросов, обусловленных отраслевыми особенностями и формами собственности (наем руководителей, обеспечение общественной безопасности и т. д.).

Функция государственного регулирования реализуется различными методами и в различных формах. Многие из них являются традиционными, органично присущими государственному управлению. В современном механизме государственного регулирования своеобразным и получающим более широкое использование становится метод государственного заказа, а формами — программы, государственный контракт (договор), государственная регистрация, лицензирование (см. гл. 3).

§ 3. Государственный контроль

Государственный контроль — функция, тесно связанная не только с обеспечением дисциплины и законности, но и с государственным регулированием. Контроль, со свойственными ему методами и в присущих ему формах, способствует соблюдению режима деятельности субъектов управленческих отношений, коммерческих организаций государственного и негосударственного типа.

Формы, виды и методы контроля, суть которых в общем виде рассмотрена в V разделе, на практике реализуются в различных отраслях и сферах. Не представляет собой чего-либо специфического в зависимости от особенностей отраслей и сфер управления контроль представительных органов, полномочных представителей и Аппарата Президента РФ, органов исполнительной власти общей компетенции, государственный контроль через своих представителей в органах управления акционерных обществ, создаваемых на базе государственной собственности или при наличии ее доли. Много сходного также в ведомственном контроле, осуществляемом по однотипным вопросам в отношении подведомственных объектов. При этом важно иметь в виду, что теперь государственный контроль организуется и осуществляется с учетом особенностей правового положения предприятий, учреждений и организаций государственного и негосударственного секторов в экономике и других сферах. В отдельных областях, особенно затрагивающих коренные интересы всего общества и государства, он не имеет специфики, обусловленной формами собственности (например, надзор за соблюдением противопожарных, санитарно-эпидемиологических правил, контроль за соблюдением законодательства о налогах и т. д.). Но в общем его сфера в негосударственном секторе более ограниченна, чем в государственном. Так, в задачи государственного контроля не входит

Глава 22. Развитие системы функций, методов и форм управления

проверка производственно-хозяйственной, финансовой деятельности с точки зрения ее эффективности и т. д.

Больше разнообразия среди специализированных форм и видов контроля и надзора. Именно они обусловливаются особенностями отраслей и сфер, функций управления ими.

Такой контроль сформирован либо в виде самостоятельных в организационном и юридическом отношениях органов (например, налоговых), либо в составе других органов государственного управления (Государственный ветеринарный надзор Министерства сельского хозяйства РФ).

Он функционирует в качестве вневедомственного, то есть общего для всех отраслей и сфер управления (Государственный земельный контроль), либо в области экономики, или социально-культурной, или административно-политической деятельности. В рамках каждой из этих областей имеются вневедомственные и ведомственные виды специализированного контроля.

Вневедомственный контроль имеет две разновидности: а) вне-отраслевого профиля; б) отраслевого профиля. К первой разновидности относятся контроль финансово-кредитных и налоговых органов, контроль и надзор за соблюдением правил дорожного движения, противопожарных правил и т. д.

Характерным для этой разновидности контроля и надзора является то, что он распространяется на организации и физических лиц, а также на государственные и негосударственные организации.

Вневедомственный контроль и надзор отраслевого профиля осуществляются за соблюдением нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в данной отрасли. Его объектами могут быть как государственные, так и негосударственные организации, а также физические лица. Примерами его являются санитарно-эпидемиоло-гический контроль и надзор, которые осуществляются в области здравоохранения в отношении организаций, а также физических лиц; государственный контроль в области высшего образования, осуществляемый подразделениями Министерства образования РФ; контроль за соблюдением правил пользования транспортом и т. д.

Специфические виды ведомственного контроля распространяются главным образом на объекты той или иной отрасли. Его цели и конкретные формы определяются особенностями основной деятельности поднадзорных объектов. На железнодорожном транспорте действуют подразделения по надзору за обеспечением безопасности движения, на морском — безопасности мореплавания, в атомной промышленности — атомнадзор за ядерной безопасностью и т. д.

Специфика вневедомственного и ведомственного специализированного контроля и надзора, во-первых, в том, что он не может вторгаться в производственно-хозяйственную и финансовую деятельность подконтрольных объектов, во-вторых, в том, что его субъекты наделены определенными административными полномочиями.

396 Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

Субъекты отдельных видов данного контроля и надзора активно участвуют в правотворчестве в сфере их контрольно-надзорной деятельности. В одних случаях правотворчество заключается в установлении норм и правил, обязательных для подконтрольных и поднадзорных объектов, в других — в участии в разработке такого рода правил, подготовке и внесении на утверждение проектов правовых актов.

Для специализированного ведомственного контроля и надзора

нехарактерны полномочия по применению мер административного

принуждения в узком смысле, ибо он тесно сопряжен с возможно

стью использования дисциплинарной власти вышестоящих органов

по отношению к конкретному кругу работников подконтрольных или

поднадзорных объектов. ., ;,... , ,