§ 7. органы исполнительной власти субъектов российской федерации

§ 7. органы исполнительной власти субъектов российской федерации

Субъекты Российской Федерации формируют свои системы органов в соответствии с нормативно-правовыми актами, устанавливающими общие принципы организации системы их органов государственной власти. Установление таких принципов относится к совместному ведению РФ и ее субъектов. По этому предмету предусматривается издание федеральных законов, в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Как уже сказано, 6 октября 1999 г. принят Федеральный закон "Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов РФ", определяющий, в частности, основы формирования системы органов исполнительной власти субъектов РФ. В целях приведения законодательства субъектов РФ в соответствие с указанным законом и обеспечения преемственности власти установлен переходный период в два календарных года со дня вступления его в силу, то есть до 19 октября 2002 г.

Принципиальные положения закона, определяющие основы организации системы органов исполнительной власти, можно свести к следующим.

В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Он возглавляется руководителем данного органа либо высшим должностным лицом субъекта РФ в субъекте, в котором такая должность установлена его конституцией (уставом).

1 См. главу 40.

2 См. например, Положение о территориальном подразделении Государственной хлебной инспекции при Правительстве РФ. Утв. приказом Государственной хлебной инспекции при Правительстве РФ от 14 мая 2001 г. // Российская газета.

123

Глава 6. Органы исполнительной власти

В соответствии с Конституцией РФ в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы ис* полнительной власти субъекта РФ образуют единую систему испол~ нительной власти в РФ.

Закон специально выделяет особое положение высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) (далее для краткости — руководитель), которое по своему содержанию является для них одинаковым.

Высшее должностное лицо (руководитель) избирается на срок не более пяти лет и не может избираться на указанную должность более двух сроков.

Должностное лицо (руководитель) представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти других субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать соглашения и договоры от имени субъекта РФ. Оно обнародует законы, вправе участвовать в работе законодательного (представительного) органа субъекта РФ, а также формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в соответствии с его законодательством и т. д.

Определены основания досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица (руководителя). Ими могут быть отставка в связи с выражением недоверия законодательным (представительным) органом; отставка по собственному желанию; утрата гражданства РФ и др. (ст. 19 Закона).

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ — постоянно действующий. Он обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ на соответствующей территории.

Наименование данного органа, структура и порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ.

К его основным полномочиям закон относит разработку и осуществление мер по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участие в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии. Он призван осуществлять меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности, общественного порядка, борьбе с преступностью.

124

Раздел II. Субъекты административного права

На него возложены разработка проектов бюджета, программ социально-экономического развития, обеспечение их выполнения и подготовка отчетов о их исполнении. Он формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ и осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными ст. 78 Конституции РФ.

Таковы основные требования, которым впредь должна удовлетворять организация системы исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Вместе с тем представляет интерес организация исполнительной власти в субъектах РФ, сложившаяся до издания вышеназванного закона, поскольку по некоторым позициям он сохраняет концептуальную преемственность (о формах органов, их ключевых полномочиях и др.), а его реализация еще не завершена. В некоторых субъектах данный вопрос был решен следующим образом.

Система и формы органов исполнительной власти в республиках определяются их конституциями, законами и иными актами; других субъектов Российской Федерации — их уставами и иными правовыми актами, принимаемыми в соответствии с законами, указами Президента РФ.

В системе государственной власти субъектов РФ выделяются президенты, главы субъектов РФ или главы их администрации. В конституциях республик и уставах других субъектов РФ их статус определяется различным образом, но все они обладают широкими полномочиями в сфере исполнительной власти.

Варианты установления изначального статуса президентов, глав субъектов и их администрации в основном сводятся к следующему.

В республиках президенты являются:

а) главой государства и главой исполнительной власти (например, в Северной Осетии);

б) главой государства в республике (Республика Татарстан);

в) главой республики, ее исполнительной власти и Председателем Правительства (Республика Бурятия);

г) главой государства и его высшим должностным лицом (Республика Ингушетия);

д) главой государства и исполнительной власти, высшим должностным лицом (Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия).

В Республике Коми глава республики осуществляет исполнительную власть, является главой государства и возглавляет Правительство. Главой исполнительной власти и высшим должностным лицом Республики Карелия является Председатель Правительства.

125

Глава 6. Органы исполнительной власти

Высшим должностным лицом Удмуртской Республики является Председатель Государственного Совета. По Конституции Республики Дагестан Президент является главой государства. Исполнительную власть здесь возглавляет Государственный Совет Республики.

Такого рода варианты обнаруживаются в определении статуса глав (глав администрации) других субъектов РФ. При этом конкретные наименования их определяются уставами субъектов. Они именуются собственно главами администрации, губернаторами, мэрами и т. п.

Губернатор Ставропольского края является высшим должностным лицом и председателем правительства края. Губернатор Иркутской области является главой, высшим должностным лицом области; он возглавляет исполнительную власть и является главой администрации области. Глава (Губернатор) Курганской области является высшим должностным лицом области. Губернатор Ленинградской области является высшим должностным лицом и возглавляет систему исполнительной власти области. В Липецкой области учреждена должность главы администрации, под руководством которого осуществляет свою деятельность администрация области. Губернатор Пермской области является высшим должностным лицом области, обладающим полномочиями руководителя администрации области. В Пермской области действует глава администрации. В Москве и Санкт-Петербурге главы администрации именуются мэрами.

При всей значимости юридических различий и оттенков в определении исходных начал в правовом положении президентов, глав и т. п. в субъектах РФ все они обладают в сфере исполнительной власти компетенцией общего характера. С различной степенью детализации она обрисована в конституциях и уставах субъектов РФ. Системы органов исполнительной власти субъектов РФ имеют существенные различия в формах составляющих их органов. Однако организация исполнительной власти в субъектах РФ имеет свою логику, определенную сложившейся корпоративной структурой общественной жизни (здесь выделяются отрасли, их комплексы и т. д.). Поэтому в субъектах РФ действуют органы исполнительной власти общей, межотраслевой, отраслевой компетенции, имеющие различные организационные формы.

Органами общей компетенции являются:

Правительства (кабинеты министров) республик, образуемые либо представительными органами государственной власти, либо президентами, либо на основании сочетания выборности или утверждения представительными органами глав правительств и назначения на должности других членов. В одних республиках они возглавляются председателями правительств (кабинетов министров), в других президенты являются одновременно главами правительств. Председатели правительств назначаются на должности представи-

126

Раздел П. Субъекты административного права

тельными органами государственной власти или президентами. В Республике Карелия предусматривается избрание главы Правительства населением.

Например, Правительство Республики Дагестан образуется Государственным Советом Республики в составе Председателя Правительства, его заместителей и министров. По предложению Председателя Правительства Государственный Совет вправе ввести в состав Правительства руководителей других республиканских органов. Правительство Республики Коми формируется главой Республики Коми. Председатель Республики Северная Осетия — Алания назначается и освобождается от должности Президентом Республики, а Председатель предлагает Президенту структуру и персональный состав Правительства.

Однако в конституциях некоторых республик отсутствует необходимая четкость в регламентации формирования правительств этих республик. Иногда определяется состав правительства, но не определяются органы и лица, уполномоченные назначать и освобождать от должности председателя правительства, его заместителей, министров и других должностных лиц, входящих в его состав.

Администрация краев, областей, автономной области, автономных округов обеспечивает осуществление общих для данной территории задач социально-экономического развития, исполнение законов РФ, актов Президента и Правительства РФ, связь между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Администрация является органом исполнительной власти общей компетенции. Это понятие является родовым, применяемым к органам этих субъектов, именуемым, правительством, а также к органам, образование которых предусматривается уставами субъектов РФ, именуемым администрацией в собственном смысле слова.

Структура администрации определяется уставом данного субъекта РФ или в установленном им порядке. Например, по Уставу Иркутской области администрация области состоит из Губернатора, первого заместителя и заместителей главы администрации (в данном случае главой администрации является Губернатор), структурных подразделений, осуществляющих полномочия исполнительной власти в конкретных сферах управления. В соответствии с Уставом Липецкой области структура администрации устанавливается областным Собранием и т. д.

Руководство деятельностью администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономных округов осуществляет глава соответствующей администрации на принципе единоначалия и несет ответственность за надлежащее исполнение ею своих полномочий. Руководитель указанных субъектов (Губернатор и т. д.) — не всегда глава администрации. Например, руководитель (председатель) администрации (правительства)

127

Глава 6. Органы исполнительной власти

Курганской области назначается главой (Губернатором) области с согласия областной Думы.

Глава администрации является высшим должностным лицом субъекта РФ, входит в единую систему исполнительной власти в части осуществления полномочий по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, а также в части реализации полномочий, переданных федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ.

В пределах установленной компетенции глава самостоятельно осуществляет деятельность по вопросам, связанным с отдельными полномочиями федеральных органов, делегированными субъектами РФ, полномочиями органов исполнительной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъекта; полномочиями органов исполнительной власти субъекта РФ по вопросам его ведения.

Органы исполнительной власти субъектов РФ обладают разнообразными полномочиями в области формирования системы и структуры такого рода органов; бюджета, финансов и учета; управления собственностью; взаимодействия с предприятиями, учреждениями и организациями всех форм собственности, а также в конкретных отраслях и сферах экономического, социально-культурного развития (сельского хозяйства, строительства, транспорта, образования, культуры и др.).

Органы исполнительной власти субъекта РФ разрабатывают и представляют на утверждение представительному органу по принадлежности бюджет и обеспечивают его исполнение; распоряжаются и управляют имуществом, относящимся к собственности данного субъекта РФ; разрабатывают и осуществляют программы в области управления экономикой, культурной, социальной политикой; осуществляют меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране общественного порядка, борьбе с преступностью; принимают в пределах своей компетенции правовые акты (постановления, распоряжения), осуществляют иные исполнительно-распорядительные функции и полномочия, возложенные на них Конституцией РФ, законами и иными актами компетентных органов.

Органы исполнительной власти субъектов РФ общей компетенции осуществляют ряд полномочий внеотраслевого характера. Они разрабатывают проекты и обеспечивают выполнение планов и программ социально-экономического развития, бюджета субъекта РФ; разрабатывают предложения к планам и программам, принимаемым федеральными органами и затрагивающим интересы субъектов РФ; решают вопросы по созданию, приобретению, использованию и отчуждению объектов собственности субъекта РФ; организуют мероприятия по приватизации имущества, находящегося в собственности этих субъектов и др.

128

129

Раздел II. Субъекты административного права

Глава 6. Органы исполнительной власти

Большинство полномочий указанных органов увязано с конкретными отраслями и сферами деятельности.

В области экономики эти органы: разрабатывают и выполняют соответствующие региональные программы по рациональному использованию земель, повышению плодородия почв, обеспечивают планирование использования земель, контроль за их использованием и охраной; руководят ветеринарной службой; обеспечивают проведение обязательных мероприятий по борьбе с вредителями, болезнями растений и др. Важная часть их полномочий связана со строительством. Они организуют подготовку проектов и титульных списков по стройкам и объектам, находящимся в собственности субъекта РФ, и утверждают их. На них возложен контроль за соблюдением утвержденных проектов строительства. К их компетенции отнесена выдача разрешений на строительство на землях субъектов РФ. Им предоставлено право приостанавливать строительство, ведущееся с нарушением утвержденных проектов и планов застройки и др.

Органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют разнообразные полномочия в отношении коммуникаций: организуют транспортное обслуживание населения, контролируют работу железнодорожного, водного, воздушного, трубопроводного транспорта; обеспечивают развитие на территории субъекта РФ сети автомобильных дорог; организуют работы по развитию средств связи. В компетенцию органов исполнительной власти субъектов РФ входят полномочия по вопросам коммунального и торгового обслуживания. Они организуют работы по развитию электрификации, газоснабжения, канализации, водоснабжения районов и городов; способствуют развитию межтерриториальных торговых связей и т. д.

В области социально-культурной деятельности: создают учреждения образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения, физкультуры и спорта; разрабатывают программы развития этих сфер с учетом национально-культурных традиций населения; оказывают материально-финансовую и иную помощь указанным учреждениям. На них возложен контроль санитарно-эпидемиологического и радиационного состояния соответствующих территорий и т. д. Важным направлением их работы является разработка программ социальной защиты населения и организация их исполнения; создание фондов занятости населения и защиты от безработицы; руководство работой учреждений и организаций социального обеспечения и т. д.

В области административно-политической деятельности: организуют выполнение законодательства и контролируют его соблюдение на подведомственной территории; осуществляют меры, связанные со спасением жизни людей, защиты их здоровья и прав, охраной собственности; руководят подчиненными органами милиции, пожарной охраны; создают специализированные формирова-

ния по охране общественного порядка; руководят работой подчиненных органов записи актов гражданского состояния; обеспечивают выполнение законодательства о воинской обязанности всеми должностными лицами и гражданами; организуют прием населения; рассматривают жалобы, заявления и предложения граждан и т. д.

Компетенция органов исполнительной власти общего характера устанавливается не только путем прямого закрепления их полномочий. Она определяется еще и в виде подчинения им системы отраслевых и межотраслевых органов и возложения на них руководства деятельностью этих органов.

Поэтому органы исполнительной власти общей компетенции осуществляют свои полномочия в зависимости от их характера непосредственно и через подчиненные органы, призванные руководить , порученными им отраслями и сферами. Эти органы — вершины специализированных систем управления соответствующими отраслями и сферами деятельности, формируемых с учетом принципа федерализма.

Органами отраслевой и межотраслевой компетенции в респуб, ликах чаще всего являются министерства, государственные комитеты, комитеты, главные управления и др.

В других субъектах РФ наиболее распространенными органами являются главные управления (управления), департаменты, комитеты, отделы. Создаются также органы иных форм.

Отраслевые и межотраслевые органы администрации края, области и т. д. подчинены ее главе. Их структура, порядок формирования, полномочия и организация работы определяются уставами соответствующих субъектов РФ.

Имеются особенности в организации исполнительной власти Москвы, предусмотренные Уставом г. Москвы, принятым Московской городской Думой 28 июня 1995 г.

Территориальными единицами Москвы являются районы, территориальные округа и другие части территории.города, имеющие наименования и границы, закрепленные городскими правовыми актами.

Исполнительную власть в Москве осуществляет городская администрация (мэрия Москвы).

Высшим должностным лицом Москвы является мэр, который непосредственно или через органы городской администрации решает вопросы социально-экономической жизни города, осуществляет управление городским хозяйством, выполняет другие исполнительно-распорядительные функции по вопросам своей компетенции.

Наиболее важные вопросы жизни города и управления городским хозяйством мэр выносит на рассмотрение Правительства Москвы. В его состав входит Премьер Правительства, его первые заместители, управляющий делами мэрии Москвы, министры Пра-

130

Раздел II. Субъекты административного права

вительства Москвы из числа руководителей отраслевых, функциональных органов городской администрации и префекты административных округов.

Премьером Правительства является мэр или по его решению вице-мэр, а также иное лицо, назначенное мэром и утвержденное в должности постановлением Думы.

Отраслевые и функциональные органы городской администрации (департаменты) осуществляют исполнительно-распорядительные функции в определенных отраслях и сферах.

Префекты административных округов являются должностными лицами городской администрации. Они в пределах своих полномочий осуществляют исполнительно-распорядительную, координирующую и контрольную деятельность на территориях соответствующих округов.

Органом власти района города Москвы является районная Управа. Она состоит из районного собрания и главы Управы, возглавляющего районное собрание и администрацию района.

Районная Управа обеспечивает решение вопросов местного значения, руководство хозяйственными и социальными службами района.

Глава Управы организует работу Управы на принципе единоначалия, он вправе решать вопросы, относящиеся к компетенции Управы, осуществляет правомочия Управы как юридического лица.

В Уставе Москвы разрешены многие конкретные вопросы, связанные с формированием органов власти Москвы, разграничением их полномочий и взаимодействием между ними на различных уровнях.

Правовой статус структурных подразделений органов исполнительной власти и их аппаратов определяется положениями о них, утверждаемыми различными органами и должностными лицами в пределах их компетенции. Например, федеральные министры, председатели государственных комитетов утверждают штатные расписания и положения о структурных подразделениях министерств, государственных комитетов. Но, как показывает практика, положения об отдельных структурных подразделениях, специализированных на функциях общегосударственного значения, утверждаются Президентом или Правительством РФ. Имеются также подразделения, которые по существу являются органами отраслевого или межотраслевого управления, но формально введены в структуру министерства, государственного комитета (например, из подразделений центрального аппарата Министерства транспорта РФ, осуществляющих специальные функции отраслевого управления, сформированы автомобильно-дорожная служба, служба морского флота и служба речного флота, возглавляемые заместителями министра; функции упраздненного Государственного комитета санитарно-эпидемиоло-гического надзора РФ возложены на Департамент государственно-

131

Глава 6. Органы исполнительной власти

го санитарно-эпидемиологического надзора Министерства здравоохранения РФ. Это обстоятельство учитывается при определении их административно-правового статуса.

Формирование системы органов исполнительной власти не является самоцелью. Они призваны оказывать позитивное влияние на развитие общества. Эту функцию они могут успешно выполнять при наличии необходимых условий. К числу общих условий нормальной работы органов исполнительной власти следует отнести:

а) наличие качественного и стабильного законодательства;

б) четкое определение правового статуса всех звеньев исполнительной власти, их взаимодействия и отношений со структурами других ветвей государственной власти, а также объектами управляющего воздействия;

в) стабильность, относительный консерватизм (в конструктивном смысле слова) систем субъектов исполнительной власти. Организационные импровизации парализуют работу. На основе вычленения объективно необходимых функций государственного управления должны создаваться органы исполнительной власти;

г) законодательное упорядочение службы в государственных органах;

д) установление реальной неотвратимой правовой ответственности служащих государственных органов, в том числе повышенной для должностных лиц, за нарушение дисциплины и совершение других правонарушений;

е) установление гарантий ограничения действия закона Пар-кинсона, препятствующих инерции разбухания управленческого аппарата, возникновению параллельно действующих управленческих структур, расширению и углублению бюрократизма в системе исполнительной власти;

ж) необходим постоянный государственный и общественный контроль за действиями исполнительной власти на всех уровнях.