§ 5. правотворчество субъектов федерации в области земельных отношений

§ 5. правотворчество субъектов федерации в области земельных отношений

Конституционные основания правотворчества субъектов Федерации в области земельных отношений являются основополагающей предпосылкой подготовки и принятия земельных актов субъектов Федерации как источников права. К их ведению отнесено регулирование значительного количества земельных проблем.

Конституционные В предыдущих параграфах главы «Источниоснования ки земельного права» было показано место

правотворчества нормативных актов субъектов Российской

субъектов Федерации Федерации, в формировании земельно-прав области земельных в°в°й системы, рассказано о порядке заотношений ключения договоров между ними, приведен

пример конкретного соглашения по вопросам земельных отношений. Нормативный массив субъектов Федерации занимает все большее место в регулировании землевладения и землепользования в Российской Федерации, имеет немало преимуществ и проблем и поэтому заслуживает дополнительного рассмотрения.

Определив основные принципы создания и функционирования Российской Федерации, рассмотрев предметы ведения России и совместного ведения России и ее субъектов, можно перейти к конституционным положениям, закрепляющим соподчиненность и субординацию правовых актов субъектов РФ и актов РФ по вопросам земельных отношений, что и служит регулированию правотворчества субъектов РФ.

Согласно ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы (предусмотренные в Конституции РФ) и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения РФ и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов они (субъекты РФ) обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ). Поэтому является естественным, что вне пределов ведения РФ, вне пределов совместного ведения РФ и ее субъектов все субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ст. 76 Конституции РФ).

Согласно Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с Конституцией РФ: в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в России, действует федеральный закон. В то же время в случае противоречия между федеральным законом и актом субъекта Федерации, изданным вне пределов ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

41

Значение Федеративное устройство страны имеет

и содержание первостепенное значение для функциофедеративного нирования земельного права ввиду мноустройства гообразия природных условий и исторических традиций, необходимости регионального управления земельными ресурсами и учета сложившихся отношений к видам земельной собственности.

Конституцией Российской Федерации предусматривается верховенство федеральных законов на всей территории РФ. В то же время республики (государства) имеют свою конституцию и законодательство, а края, области, города федерального подчинения, автономная область, автономные округа имеют свой устав и законодательство.

Федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации (ст. 4 и 5 Конституции РФ).

Статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики. Статус других субъектов РФ определяется Конституцией РФ и уставом этого субъекта Федерации, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта РФ (ст. 66 Конституции РФ). О размежевании полномочий и предметов ведения достаточно полно говорилось в предыдущих параграфах, где излагалось содержание ст. 71 и 72 Конституции РФ.

На территории России не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (здесь наглядно видно правовое значение принципов, закрепленных в Конституции).

В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции РФ).

Эти положения конституционного (государственного) права необходимы для дальнейшего понимания правотворчества субъектов РФ в области земельных отношений, уяснения его места в российской правовой системе, в общей массе земельно-правовых актов и источников земельного права.

42

Правовые акты

субъектов

Федерации

как источники

земельного права

Реализацию компетенции субъектов РФ в сфере земельных отношений можно проиллюстрировать на нескольких примерах, демонстрирующих формирование земельного права.

На примере решения Нижегородского областного Совета народных депутатов «Об утверждении программы приватизации земли и реорганизации сельскохозяйственных предприятий Нижегородской области» было начато реформирование сельского хозяйства по нижегородской модели. По этому пути пошли многие хозяйства Ростовской, Рязанской, Орловской и ряда других областей, отразивших эту модель в своем законодательстве. Одобренный и распространенный нижегородский способ решения земельного вопроса стал, таким образом, возможным прецедентом (рекомендацией) для других субъектов РФ.

Разработана и утверждена региональная Программа продолжения земельной и аграрной реформ в агропромышленном комплексе Оренбургской области. В ее развитие приняты целевые программы «Плодородие», «Белок», «Селекционно-племенная работа», «Техническое перевооружение сельского хозяйства», «О поддержке фермерского сектора Оренбургской области» и др. Коллегия Минсельхоза России своим постановлением одобрила работу главного управления сельского хозяйства Оренбургской области по оценке состояния и создания организационно-правовых условий развития агропромышленного комплекса области в период перехода к рыночным отношениям. С учетом накопленного опыта рекомендовано и другим территориям активнее проявлять законодательную инициативу в указанном направлении, т. е. выступать застрельщиками принятия подобных правовых решений.

Можно соглашаться или не соглашаться с теми или иными решениями выхода из продовольственного кризиса, но фактом остается то, что субъектам Федерации по плечу подобные поиски, тем более что природные, в частности земельные, условия в различных регионах имеют свою специфику, так же как развитость инфраструктуры, промышленности, обеспеченность профессиональными кадрами, уровень их подготовки, насыщенность интеллигенцией, состояние иных компонентов, влияющих на положение сельского хозяйства.

Во многих субъектах РФ их законодательство в области землепользования, охраны окружающей среды, агропромышленного комплекса в значительной степени повторяет федеральное законодательство по этому же вопросу, что не вызывается необходимостью. Наглядно это проявляется на примере нормативных актов о крестьянском (фермерском) хозяйстве, где положения федеральных законов в основном просто дублируются. Правда, в Ленинградской и Московской областях, Чувашской Республике были несколько конкретизированы нормы федерального законодательства. А в Белгородской, Тюменской и ряде других областей отдельными актами устанавливаются региональные правила регулирования внутрихозяйственных земельных отношений, которые мало затронуты в федеральном законодательстве, хотя и имеют значение для деятельности крупных сельскохозяйственных коммерческих организаций, поскольку влияют на осуществление хорошо продуманных отношений внутрихозяйственного расчета.

43

В деятельности субъектов РФ все большее внимание начинает уделяться защите прав земельной собственности, особенно через судебно-арбитражную деятельность. Так, в Республике Башкортостан ежегодно на 25\% увеличивается количество рассмотренных споров по поводу защиты имущественных и земельных прав агропромышленных предприятий. Для предупреждения и пресечения земельных правонарушений в республике издаются правовые акты, имеющие нормативное (не исчерпывающееся исполнением) значение.

Учитывая наличие в Башкортостане тысяч крестьянских (фермерских) хозяйств, здесь предпринимаются меры по поддержке малого предпринимательства, прежде всего в сельском хозяйстве: приняты Закон РБ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Республике Башкортостан», постановление Кабинета министров РБ «О мерах по развитию и государственной поддержке крестьянских (фермерских) хозяйств, сельскохозяйственных кооперативов и их ассоциаций» (как видим, эти формы собственности и развития сельского хозяйства не противопоставляются друг другу, законодатель в лице субъекта РФ дает различным способам решения продовольственной проблемы зеленую улицу).

Законы субъектов Учитывая и используя свои полномочия, субъФедерации екты Федерации принимали свои земельные

о земле законы прежде всего по вопросам, не урегулированным федеральным законодательством.

В Республике Дагестан приняты Законы «О земле», «О земельной реформе», «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», которые представляют определенный интерес, поскольку в них отражаются многие современные тенденции развития земельного права в направлении более рационального и социально справедливого использования земли, предупреждения и пресечения бюрократически-централизованного режима потребления национализированных природных ресурсов, поддержки традиций и обычаев, обусловленных своеобразием региона (небольшие земельные участки в горах, террасное земледелие, многонациональный состав, уважение религии, старших). Закон Свердловской области о регулировании земельных отношений от 6 декабря 1995 г. отразил и введение частной собственности на землю и сделок с землей. Этот правовой акт субъекта РФ регулировал режим несельскохозяйственных земель различных категорий более подробно, чем проекты федерального Земельного кодекса, восполняя пробелы в федеральном законодательстве.

Аналогичный закон был принят Воронежской областной Думой 25 мая 1995 г. В настоящее время осуществляется приведение этих и других законов субъектов Федерации в соответствие с Земельным кодексом РФ от 25 октября 2001 г.

РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА

Конституция Российской Федерации.

Земля и право. Пособие для российских землевладельцев / под ред.

С. А. Боголюбова. М, 1997, 2000.

Давид Р. Основные правовые системы современности. М.: Прогресс,

1988.

Правотворчество субъектов Российской Федерации. М.: Юстицинформ,

2000.