2.1. целевые программы в системе планового управления

2.1. целевые программы в системе планового управления

Методологические аспекты разработки программ.

История и сущность программно-целевого подхода.

Содержание программы.

Федеральная комплексная программа развития малых и средних городов.

Методологические аспекты разработки программ. Сегодня в России важным фактором стабилизации и эффективного движения на базе научно-технического прогресса является формирование адекватной системы управления на всех уровнях народного хозяйства. Стержнем современной системы управления является стратегическое управление и прежде всего его сущностная основа стратегическое планирование.

Стратегическое планирование способствует поддержанию необходимых экономических пропорций, с его помощью обеспечивается согласованная целенаправленность функционирования всех звеньев хозяйственной системы общества. Оно зарекомендовало себя как один из самых действенных инструментов современного менеджмента. Стратегическое планирование представляет собой особый вид практической деятельности людей плановой работы, состоящей в разработке стратегических решений (в форме прогнозов, проектов программ и планов), предусматривающих выдвижение таких целей и стратегий поведения соответствующих объектов управления, реализация которых обеспечивает их эффективное акционирование в долгосрочной перспективе, быструю адаптацию к изменяющимся условиям внешней среды.

В основном процесс стратегического планирования включает четыре этапа:

оценку;

выбор;

исполнение;

контроль.

Только на основе стратегического планирования всех составляющих звеньев народного хозяйства, включая и муниципальное звено управления, возможно эффективное социально-экономическое развитие страны.

Вот почему одной из важнейших проблем управления муниципальным образованием является формирование научно обоснованных целей его развития. Ошибки в обосновании стратегического выбора развития муниципального образования ведут к продолжению экономического спада, дальнейшему ухудшению качества жизни населения, росту социальной напряженности в стране в целом.

Этап управления целеполагание является исходным в любом процессе управления. Любой социальный процесс в качестве необходимого элемента содержит целенаправленную деятельность людей, что и составляет его отличие от других форм развития. Цель такого достаточно сложного объекта, как муниципалитет, не может быть раскрыта с помощью одного показателя (характеристики) и должна конкретизироваться в общем случае совокупностью качественных и количественных характеристик целевых установок (ориентиров), целевых показателей, целевых нормативов. При этом качественную характеристику цели определяет целевая установка вытекающий из объективных законов качественно выраженный ориентир общественного развития.

Количественная определенность цели обеспечивается разработкой целевых показателей количественных характеристик объекта целеполагания на определенный момент времени и целевых нормативов значений целевых показателей, соответствующих требуемому научно обоснованному уровню конечного (желаемого) состояния объекта.

История и сущность программно-целевого подхода. Цели объективно отражают потребности и интересы людей, в соответствии с которыми они организуют свои ресурсы. В нашей стране накоплен определенный опыт целевого управления. Начало целевого управления и планирования в России относится к 1918 г. (план ГОЭЛРО).

Этот метод имеет свои особенности на каждом уровне управления и обусловливается спецификой объекта управления, его местом в общественном разделении труда, степенью развитости производственной и социальной инфраструктуры.

Использование программно-целевого метода в межотраслевом регулировании российской экономики принято связывать с периодом 1966-1967 гг. В этот период в основном решались проблемы управления научно-техническим прогрессом.

В 1970 г. на эту тему была опубликована работа Б.Ф. Зайцева и Б.А. Лапина. Позднее появились работы, в которых исследовались методологические проблемы использования программно-целевого метода как в сфере управления научно-техническим прогрессом так и в планировании народного хозяйства в целом. Среди них наиболее значительными были монографии Е.В. Косова и Г.Х. Попова, М.Я. Лемешева и А.И. Панченко, М.З. Майминаса, Б.А. Райзберга, В.И. Кириченко, В.Ю. Будавея, Г.С. Поспелова.

В последующие годы число публикаций по программно-целевому методу в управлении значительно возросло. Принципиальное значение имеют работы, внесшие вклад в развитие методологии использования этого метода. К их числу принадлежат известные монографии А.Г. Аганбегяна, Н.П. Федоренко и Э.Ф. Баранова, К.А. Багриновского и В.П. Бусыгина, В.Н. Кириченко. Эти работы исследовали целевую стадию планирования, рассматривая удовлетворение потребностей населения как исходный пункт планового управления.

В те же годы было разработано множество отдельных целевых программ как на народнохозяйственном, так и на региональном Уровнях. Однако и они не привели к созданию нового механизма и технологии составления планов. Вновь остались неразрешенными проблемы разработки системы целей «от потребностей» и их количественной определенности, приоритета и согласования социальных и экономических целей, включения научно-технического прогресса в плановый процесс и практику хозяйствования, структурной и инвестиционной политики во взаимодействии с научно-техническим прогрессом и др.

Несбалансированность по ресурсам, отсутствие материально-технического обеспечения, ориентация только на административные методы приводили к невыполнению большинства программ в том числе и региональных. Поэтому в период «программного бума» на первый план выдвинулась престижность разработки целевых программ, которые в ходе реализации зачастую превращались лишь в декларацию о намерениях. Однако, по мнению авторов, это связано не с недостатками собственно программно-целевого метода, а с половинчатостью, логической незавершенностью несовершенством системы хозяйственного управления.

Программно-целевое планирование это один из видов управления, в основе которого лежит ориентация деятельности на достижение поставленных целей. Программно-целевое планирование строится на логической схеме: «Цели пути способы средства».

Использование программно-целевого метода позволяет реализовать комплексный подход к развитию объекта как целостного организма, объединяющего все социально-экономические процессы, протекающие в сферах труда, образования, культуры, экологии и т.п., а также увязать социальные цели и задачи с ресурсами всех видов, необходимыми для их реализации.

Вполне справедливо утверждают А.Е. Когут, В.Е. Рохчин, А.А. Румянцев и О.П. Литовка, что «программы являлись в значительной мере суммой отраслевых проработок, в то время как проблемы межотраслевого характера отходили на второй план. Ресурсная обеспеченность программ практически также отражала сумму отраслевых материально-технических возможностей. Ориентация на механизм отраслевого управления, на административные методы оказалась слабо совместимой с принципами программно-целевого планирования для решения проблем межотраслевого и территориального характера и явилась существенной причиной относительно низкого вклада территориальных программ в социальный и экономический рост регионов».

Содержание программы. Ряд авторов рассматривают программу как плановый документ, отражающий совокупность мероприятий, направленных на реализацию одной или нескольких социально-экономических целей. Некоторые авторы понимают под программой способ достижения поставленной цели, основанный построении новой системы из действующих систем или их частей. Существует и иная точка зрения, которая основывается на что программа в качестве особого инструмента планового управления представляет собой комплекс мероприятий, обеспечивающих целенаправленное развитие хозяйственной системы и существенное изменение территориальной структуры народного хозяйства.

В Законе РФ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ дается следующее определение программы: «Программа социально-экономического развития Российской Федерации комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров».

Более развернутое определение программы, по мнению авторов, звучит следующим образом. Это система документов, мер и действий, объединяющая в единый комплекс процесс формирования целей и способ их достижения с процессами организации, регулирования, учета и контроля практического выполнения мероприятий, обеспечивающих достижение поставленных целей Более того, целевая программа задает определенную организационную структуру аппарата органов управления, призванного реализовать поставленные цели и задачи, скоординировав деятельность различных хозяйственных субъектов.

Следует поддержать мнение B.C. Кулибанова, что целевая комплексная программа представляет собой «...адресный документ в котором сбалансирован по ресурсам, исполнителям и срокам завершения полный комплекс научно-исследовательских, социальных, экономических, организационно-хозяйственных, производственно-технических и других мероприятий, направленных на решение одной или нескольких народнохозяйственных проблем. Целевая комплексная программа характеризуется четко выраженными конечными результатами в виде набора программных показателей, определяемых исходя из целевых нормативов».

К сожалению, сегодня отсутствует единый методологический подход к формированию концепций, программ и планов как к инструменту разработки и реализации социально-экономической политики местного сообщества.

Органы местного самоуправления оказались перед необходимостью создавать вновь организационно-методическое и информационное обеспечение прогнозных и плановых работ.

На основе анализа ряда комплексных программ попытаемся определить организационное обеспечение и методологический порядок их формирования в современных условиях на уровне местного самоуправления.

Федеральная комплексная программа развития малых и средних городов. Пытаясь определить порядок разработки и реализации программ развития, проанализируем методологические аспекты разработки Федеральной комплексной программы развития малых и средних городов России. Именно с учетом основных стратегических положений данной программы была разработана авторами целевая комплексная программа содействия занятости населения Нижневартовска на период до 2005 г.

Впервые о необходимости разработки Федеральной комплексной программы развития малых и средних городов было заявлено в обращении к Президенту РФ съездом малых городов России, проведенным 15-16 июля 1992 г. в Москве.

Первая редакция проекта Основных положений программы разработана Госстроем и Союзом малых городов РФ. Проект Программы был представлен в Правительство РФ 12 августа Ю93 г Программа была утверждена постановлением Правительства РФ от 28 июня 1996 г. № 762.

Основной целью Программы являются обеспечение выхода из кризиса и создание условий для устойчивого саморазвития малых и средних городов в условиях формирования рыночных отношений.

Главными задачами Программы, которые нашли отражение при разработке целевой комплексной программы содействия занятости населения Нижневартовска, являются следующие:

стабилизация экономического положения и совершенствование структуры градообразующей базы поселений с учетом их специализации в реальном разделении труда, формирования региональных и местных рынков товаров, услуг, капитала и рабочей силы;

использование местных и региональных ресурсов для развития в поселениях эффективной социально ориентированной экономики и укрепления социальной сферы;

формирование в малых и средних городах механизмов саморазвития;

поддержка и развитие в условиях рыночной экономики учреждений культуры и образования малых и средних городов;

улучшение транспортной доступности для жителей небольших городских поселений, ведущих индустриальных, научных, образовательных, культурных центров страны;

улучшение состояния окружающей среды, архитектурного облика, развитие градостроительной деятельности в малых и средних городских поселениях.

В программе определены основные мероприятия по укреплению социально-экономической базы малых и средних городов в условиях реформирования экономики и важнейшие меры их государственной поддержки. Программа имеет комплексный, системный характер, сочетающий отраслевые и территориальные доходы, социальные, демографические, экологические, экономические и научно-технические аспекты.

Реализация Программы осуществляется на трех уровнях: местном региональном федеральном, с участием органов представительной и исполнительной власти местного и регионального уровней, представителей экономических структур различны» форм собственности, населения, а на федеральном уровне федеральных органов исполнительной власти. Мероприятия включают три основных блока:

федеральный блок (мероприятия федерального уровня);

региональный блок (совокупность региональных программ развития малых и средних городов);

городской блок (совокупность городских программ развития). Мероприятия Программы, реализуемые на федеральном региональном и местном уровнях, конкретизируются в примерном перечне программных мероприятий с обоснованием их необходимости, со сроками подготовки и с ответственными исполнителями.

Реализация Федеральной программы рассматривается как процесс поэтапного решения задач социально-экономического развития малых и средних городов с учетом их типологии.

На первом этапе (1997-1998 гг.) мероприятия программы были направлены на решение неотложных проблем, содействие выходу из кризиса малых и средних городов с ориентацией в основном на имеющиеся природно-ресурсные и экономические предпосылки развития. В эти годы трудно было рассчитывать на структурную перестройку экономики. Государственная поддержка в различных формах была залогом реализации этого этапа Программы.

На втором этапе (1999-2000 гг.) сформированы экономические и социальные структуры и механизмы развития малых и средних городов и городского саморазвития. На этом этапе открылись возможности решения задач, связанных со структурной перестройкой экономики.

На третьем этапе (2001-2005 гг.) должны быть закреплены новые социально-экономические структуры, созданы условия устойчивого развития малых и средних городов. В эти годы экономическая политика должна исходить из необходимости преодоления сырьевой направленности производства, значительного усиления собственных возможностей инвестирования, перехода на высокоэффективные технологии, основываться на наращивании экспортного потенциала городов и регионов.

Источниками финансирования Программы являются средства федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, других источников (средства предприятий, отечественных и зарубежных инвесторов, населения и др.). Объемы и источники финансирования Программы определены по видам ассигнований, необходимых для реализации программных мероприятий.

Анализируя Федеральную программу развития малых и средних городов РФ, следует отметить, что Программа имеет ряд особенностей, отличающих ее от многих федеральных целевых программ и определяющих ее характер.

1. Программа объединяет в единый блок (на правах подпрограмм) действующие и разрабатываемые целевые программы по развитию отдельных типов малых и средних городов (монопрофильных промышленных, городов научных центров, исторических, «закрытых», северных и др.), что позволяет учитывать их специфические особенности.

2. Управляет входящими в ее состав местными и региональными программами и федеральными подпрограммами. Программа предусматривает направление средств из федерального бюджета для частичного финансирования наиболее эффективных проектов.

3. Координирует действующие на территории субъектов РФ федеральные целевые программы («Жилище», «Дороги России» и др.). Программа содействует концентрации их средств на самых насущных проектах, направленных на развитие городских поселений.

4. Программа служит формированию и укреплению социальной и экономической базы местного самоуправления малых и средних городов и в конечном счете содействует повышению социального и экономического благополучия, комфортности жизни населения этих городов. Программа является механизмом непосредственной реализации социально-экономической и региональной политики Правительства РФ и ее важнейшей задачи развитая малых и средних городов России.

Программа не имеет жестко регламентированных рамок, открыта для инноваций и дальнейшего развития малых и средних городов с учетом структурной перестройки экономики и системы государственного управления.

Несмотря на имеющийся ряд особенностей, отличающих Программу от многих других федеральных программ, она является сложной по условиям реализации, так как носит многоуровневый характер. Организовать работу по выполнению мероприятии Программы от уровня федерального до каждого малого города задача крайне сложная для реализации и, без подключения к ней усилий всех администраций малых городов России, невыполнимая.

В настоящее время одним из серьезных препятствий в ее реализации является отсутствие необходимой информационной базы что сдерживает организацию горизонтальных связей нахождения партнеров по сотрудничеству, не позволяет сформировать маркетинг не только ресурсов, но и инвестиционных предложений. Кроме того, по основным объемам финансирования Программа ориентирована на капитальные вложения. В современных условиях становления рыночных отношений в экономике и нестабильного социально-экономического развития России сложно рассчитывать на полное и регулярное финансирование мероприятий Программы.

Важно выделить и следующее.

1. Реализация комплексной Программы будет способствовать прежде всего изменению отношений между федеральными органами, субъектами РФ и руководством малых и средних городов России.

2. Учитывая, что Программа ориентирована на саморазвитие малых и средних городов, на привлечение собственных ресурсов и возможностей в целях ее поддержки, необходимо провести большую информационную и разъяснительную работу на местах о Программе и возможностях привлечения всех слоев к ее реализации.

Таким образом, проанализировав ряд подходов к построению целевых комплексных программ развития, отметим:

во-первых, межотраслевой характер социально-экономических проблем территориального развития обусловливает необходимость использования программно-целевого метода, хотя применение его в современных условиях на уровне местного самоуправления отличается от его использования в прошлом и имеет ряд отличий;

во-вторых, обращая особое внимание на порядок подготовки плановых документов, представляется, что их формирование на уровне малого города, района осуществляется, как правило, по традиционной схеме «сверху вниз». При опережающей разработке «Основных положений» планового документа методологически бы более правильным формировать программы развития муниципального образования при разработке программ на уровне района, города, т.е. порядок формирования документов должен осуществляться одновременно и «сверху», и «снизу», естественно, при доминировании стратегических документов вышестоящего уровня.

Долгосрочные программы необходимо составлять в определенной взаимосвязи на каждом уровне управления. На народнохозяйственном уровне разработка должна опираться на соответствующие программы субъектов Федерации. В свою очередь, этим субъектам необходимо предусматривать составление программ на уровне городов, а последним соответственно программ территориальных образований и местных сообществ, которые выступают в качестве подцелей программ более высоких уровней. К процессу составления и реализации таких программ на местном уровне должны привлекаться население и хозяйствующие субъекты, расположенные на данной территории.