«жалованная грамота городам» (1785 год)

 «жалованная грамота городам» (1785 год)

ЭТО тем более справедливо, что вместе с дворянами Екатерина дала жалованную грамоту и городам. Уже в своем Наказе Екатерина высказывала мысль, что в том государстве, где дворянство есть основание, необходимо учредить положение и о среднем роде людей, основанное на идее и сущности этого звания. В основе дворянского рода людей, рассуждала она, лежит добродетели и честность, а в основе среднего рода людей лежит добронравие и трудолюбие, с потерей которые теряются и права среднего рода людей. К этому роду людей Екатерина причисляет всех тех, «кои, не быв ни дворянином, ни хлебопашцем, упражняются в художествах, в науках, в мореплавании, в торговле и ремеслах», а также все те, «кои выходить будут, не быв дворянами, изо всех учрежденных правительством училищ и воспитательных домов». Высоко ценя дворянский род людей, Екатерина и за средним родом людей признавала важные государственные функции. За ними она признавала как бы коррелятив дворянству по действию на общественное благосостояние, и дарование прав одним она связывала с дарованием прав и другим. Эту мысль она проводила и в Наказе, согласно с нею поступала и на деле.

В один и тот же год, в один и тот же день, 21 апреля 1785 года, когда выдана была «Жалованная Грамота дворянству», Екатерина издала и знаменитое Городовое Положение.

Городовое Положение по содержанию разделяется на 3 отдела. В первом отделе содержится определение города как общественной единицы и юридического лица, обозначается состав горожан и совокупность общих их прав. Во втором отделе изображается внутренняя организация отдельных разрядов городского населения, то есть купцов, посадских людей, и перечисляются особые права каждого разряда. В третьем отделе описывается устройство городского самоуправления и его компетенция. В такой последовательности мы и будем рассматривать Городовое Положение.

По Положению Екатерины, каждый город есть юридическое лицо, которое пользуется имущественными правами. Вся земля, которая находится под городом, со всеми угодьями, лугами, лесами и т. п., составляет его вечное и нерушимое владение. Но в составе городской территории различаются частные владения горожан и общественные владения всего города. Всем жителям сохраняется их собственность. Хотя частные владения и ограничивают собственность города, но город является верховным собственником. Как естественное следствие из этого положения вытекает право города на наследование выморочных иму-ществ, находящихся в пределах его территории. Город имеет право на общественных землях строить мельницы, харчевни, гостиницы, трактиры, гостиные дворы и отдавать земли внаем. Город имеет право содержать свой особый дом. Каждый город строится по особому плану, получает свою печать и герб за подписанием руки императорского величества. В городе могут жить люди всяких сословий и занятий, но при всем том город рассматривается преимущественно как средоточие ремесел, рукоделия и торговли, и потому Городовое Положение дает целый ряд гарантирующих это правил. Всеми законными правами пользовались те, кто был приписан к городу, а иногород-цы, не приписанные к городу, не могли промышлять городской торговлей. Допускалось, впрочем, одно исключение — в каждом городе бывала ярмарка и базарные дни, в которые уездные люди и могли свободно и беспрепятственно привозить и продавать свои товары; на ярмарки имели право приезжать и иногородние купцы, и продавать, и покупать товары, не платя городских налогов. В интересах правильного торга город должен иметь клейменые весы и меры, установить разборку и браковку товаров и во всем поступать по указаниям. Согласно основному взгляду на город как на сосредоточие торговли, рукоделия и ремесел, Городовое Положение под горожанами разумеет купцов, мещан, вообще «средний род людей», но сюда же оно относит и дворян, если они имеют в городе дома, сады, места или дворы. Дворяне, приписанные к городу, должны нести тягости наравне с мещанами, за исключением повинностей, непристойных для дворян; они не платят подушной подати, не ходят в наряды и не ставят рекрутов. Так как в городе живут не одни купцы и мелкие торговцы и ремесленники, то Екатерина дает и другое, более широкое определение городским обывателям. Городские обыватели — это те лица, «кои в том городе или старожилы, или родились, или поселились, или дома, или места, или землю имеют, кои в гильдии или цех записаны или службу городскую отправляли, или в оклад записаны, и по тому городу носят службу или тягость». А кто из отдельных лиц в частности относится к горожанам, — право определять это «Жалованная грамота» возлагает на местное городское общество.

В своем Большом Наказе Екатерина параллельно дворянству ставила и среднее сословие. Этот параллелизм идей отразился и на законодательстве Екатерины, и на ее отношении к городскому сословию. Екатерина старалась во всем провести параллель между дворянами и горожанами; так, например, городские обыватели приравнивались ею к уездным дворянам.

Через каждые 3 года граждане с позволения или по приказанию генерал-губернатора или губернатора собирались под председательством своего выборного городского головы для выборов или для выслушивания предложений губернатора. В это время .они выбирали членов своих сословных судов — бургомистра, ратманов, заседателей и т. д. Активным и пассивным избирательным правом пользовались граждане, достигшие 25 лет (аналогия с «Дворянской Жалованной Грамотой») и обладающие имущественным цензом (вдвое меньшим, чем для дворян) в 50 руб. годового дохода с недвижимости. На предложения генерал-губернатора горожане обязаны давать пристойные ответы, «сходственные с узаконениями и общественным благом». Городские обыватели, как и дворяне, могут представлять губернатору о своих нуждах и пользах. Для своих общественных собраний горожане могут иметь особый дом, свою «архиву», а также свой герб, свою печать, своего писаря (у дворян — секретаря). Городскому обществу дозволяется своими вкладами составить казну и употреблять ее по общему согласию на общественный нужды.

Как и у дворянства, в каждом городском обществе ведется Городовая обывательская книга, в которую записываются обыватели города и их потомки. Для составления и ведения Городовой книги общество выбирает старост и депутатов, действующих под председательством городского головы. Эта Городовая книга делится, как и Дворянская родословная, на 6 частей. В первую часть (в дворянской книге записывались действительные дворяне) Городовой книги записываются настоящие городские обыватели, то есть те, кто имел в городе дома, места, дворы. Во вторую часть (в Дворянской — дети офицеров, noblesse d'epee) вносятся все лица, записанные в гильдии. В третью часть (в Дворянской —дети чиновников, noblesse de robe) Городовой книги записываются ремесленники и купцы, не внесенные в гильдии. Четвертая часть (в Дворянской — иностранные дворянскиероды) обнимает собой иногородних и иностранных гостей, поселившихся в городе ради торговли или ремесла. В пятую часть (в Дворянской — титулованные дворяне) Городовой книги вносятся именитые граждане. Сюда относятся те горожане, которые отправляли службу по выборам и кончили ее с похвалой, ученые, имеющие аттестаты академий и университетов, архитекторы, живописцы, музыкосочини-тели с академическими дипломами и крупные капиталисты, объявившие за собой капитал свыше 50 000 руб., оптовые торговцы, торговавшие без лавок, амбаров и лабазов, судохозяева, банкиры и т. д. Шестая часть Городовой книги (Дворянская книга — старинные знатные роды) состояла из почтенных старожилов города, торговцев и ремесленников, не внесенных в другие книги.

Итак, городское общество было организовано на тех же самых началах, что и дворянское. «Городовое Положение» вполне аналогично с «Жалованной Грамотой дворянству». Аналогию можно подметить и в определении личных прав и привилегий горожан. Мещанское звание, как и дворянское, наследственно, — гласит Положение, оно передается жене и детям. Мещанин без суда не может быть лишен доброго имени, жизни и имения и судится мещанским судом. Своим благоприобретенным имением он может распоряжаться по своему усмотрению, а наследственным — по закону; мещанин может заводить по желанию торговлю и промыслы без особого на то разрешения. За обиду, учиненную мещанину словом, ему полагалось бесчестье, то есть денежный штраф, величина которого должна равняться количеству податей, платимых мещанином в год; за обиду его жены бесчестье полагалось вдвое больше, за обиду его мальчиков бесчестье вполовину, а за обиду девочек — в 4 раза больше. Таковы были общие права всех городовых обывателей, людей среднего рода, или мещан в широком смысле слова.

Затем были определены специальные частные права различных разрядов городских обывателей. Именитые граждане, купцы 1-й и 2-й гильдии, освобождались от телесных наказаний, а также от подушной подати; вместо поставки рекрутов они имели права вносить деньги. Именитые граждане имели право устраивать заводы, иметь загородные сады, дворы и пр., торговать оптом и в розницу внутри городов и в уездах. Посадским людям дано было право содержать дворы, лавки, торговать по мелочам, брать подряды и т. д. Иностранным гостям гарантировалось свободное отправление своей веры и право отъезда за границу, обусловленное только своевременным заявлением магистрату, уплатой долгов и трехлетней подати.

Таким образом, городовому сословию даются чуть ли не все те права, которые получили дворяне (кроме, главным образом, права иметь крепостных), но не в равной мере всем разрядам. Так, например, освобождены от телесных наказаний были только именитые граждане и купцы 1-й и 2-й гильдии, от подушной подати они же и еще купцы 3-й гильдии и т. д. «Жалованная Грамота городам» императрицы Екатерины II дала внутреннюю организацию отделенным разрядам городского населения — купцам, ремесленникам и посадским людям.

Во главе купеческой и посадской (то есть мещанской) организации стояли особые старшины, на обязанности которых было созывать собрания, вести соответственные части городской обывательской книги и т. д.

Но надо сказать, что Екатерина мельком затронула купеческую и посадскую организацию, а с особой заботливостью и вниманием остановилась на организации ремесленных цехов, и поэтому ее «Тородовое Положение» вышло чем-то странным, так как большая часть статей относится к организации цехов. Это объясняется тем, что «Городовое Положение» было опубликовано не в отделанном виде, а скорее представляло собой черновой набросок. Ввиду того, что в курсах русской истории приходится очень редко останавливаться на организации ремесленного класса, я более подробно изложу вам ту часть «Жалованной Грамоты», которая касалась ремесленников.

По «Положению» Екатерины, во всех городах, в которых было более 5 мастеров известной специальности, должны были учреждаться ремесленные управы. Разделение цехов по специальностям производилось городовым магистратом или городской ратушей. Каждый цех получал от магистрата «ремесленное положение», свой значок, цеховую печать, а также весы,меры, пробу и пр. предметы, которое употреблялись при ремесленной экспертизе. Все эти принадлежности вместе с цеховой казной хранились там, где предполагались собрания цеха. Все мастера, записанные в данный цех, собирались ежегодно для выбора цехового или управного старшины и двух товарищей. Уп-равный старшина являлся главой внутреннего управления цехом; он заседал в городской думе и представлял сведения о нуждах цеха; к нему же подавались жалобы на ремесленников. Цеховой старшина должен был следить, чтобы мастера работали чисто и добросовестно и чтобы изготовляемые ими продукты соответствовали определенному весу и общим предписаниям касательно того или иного дела. В случае жалобы на недобросовестное исполнение заказа он должен был производить экспертизу и чинить взыскание с виновного, причем не только в пользу потерпевшего, но и в пользу цеховой казны. Затем рассматривал жалобы на неумеренно запрашиваемые цены и на неисправное выполнение заказов. Кроме того, цеховой старшина разбирал исковые дела на сумму не свыше 25 руб. Он же с товарищами заведовал цеховой казной, которая составлялась из добровольных взносов мастеров и из штрафных денег. Расходовать ремесленную казну управный старшина мог только е согласия цеха; каждый месяц собрание цеха определяло ссуды заболевшим или обнищавшим ремесленникам.

В непосредственном ведении управного старшины и его товарищей наводились ремесленники или мастеровые, которым позволялось иметь учеников. Ученики отдавались для обучения мастеру на срок от трех до пяти лет, причем условия приема записывались в особую книгу у управного старшины в присутствии двух свидетелей. При записи с родителей ученика брали в ремесленную казну взнос не свыше 5 руб. Ученики должны были быть послушными, прилежными, верными ж почтительными к хозяевам, а мастер должен был обходиться с ними кротко, справедливо и человеколюбиво, без причины не наказывать учеников и охотно учить их своему мастерству; на суровое обращение мастера можно было жаловаться управному старшине, который имел право подвергнуть его штрафу в пользу ремесленной казны. Мастер не должен был прогонять учеников, а если для этого были законные причины, должен сообщить о них старшине и его товарищам. По окончании срока ученья мастер выдавал ученику свидетельство на звание подмастерья, с которым последний мог или остаться у своего хозяина, или поступить к другому мастеру. Ранее договорного срока ни мастер не мог прогнать ученика, ни ученик уйти от мастера.

Для того чтобы уничтожить конкуренцию между мастерами, «Ремесленное Положение» устанавливало, что плата подмастерьям ке может быть индивидуальной, а определяется ремесленным сходом. Подмастерье, прослуживший не менее трех лет, мог стать мастером, для чего должен был представить управному старшине удостоверение от своего мастера о знании ремесла и образчик своей работы. Для оценки этого образца управный старшина и его товарищи приглашали трех младших мастеров. Эти три мастера оценивали работу, а затем ищущему звания мастера давали «урок», производили экзамен в звании ремесла. Если урок был выполнен надлежащим образом, подмастерье делался мастером и получал аттестат на право производства самостоятельных ремесленных работ.

Конечно, между подмастерьями и учениками с одной стороны и мастерами — с другой могли происходить всяческие недоразумения. Эти недоразумения решались в цеховой управе, в присутствии представителей от подмастерьев — для гарантии полной справедливости.

Такова была внутренняя организация цехов, которую создало «Городовое Положение» Екатерины П. Эта организация оказалась очень живучей, и в несколько измененном виде действует и по сие время, причем последующее законодательство представляет, пожалуй, шаг назад.

Нелишне отметить, как законодательство Екатерины регулировало рабочее время. Оно устанавливает для ремесленников 6 рабочих дней в неделю; в воскресенья и праздничные дни работ не было. Работы начинались с 6 часов утра и продолжались до 6 часов вечера, исключая полчаса на завтрак и полтора часа на обед. Таким образом, «Положение» устанавливало 10-часовой рабочий день. За прогулы «Положение» определяет взыскивать с гуляк пеню. Пеня по «Положению» назначается даже за прогул ночи, так как это ослабляет работоспособность ремесленника на будущий день.

Все цехи города ежегодно собирались вместе и выбирали ремесленного голову, который утверждался городским магистратом. Этот ремесленный, голова заседал в шестигласной Думе и докладывал там «о нуждах и недостатках» цехов. Кроме того, ремесленный голова разрешал все столкновения между цехами, которые могли возникнуть у них из-за вторжения в чужую специальность. В состав его юрисдикции входили и споры между должностными лицами и членами одного и того же цеха. Без дозволения ремесленного головы никого нельзя было выгнать из цеха. Он также приводил к присяге управного старшину и его товарищей.

Мастерам-иноверцам разрешалось свободно строить церкви; католики и католическое духовенство подчинялись могилевскому епископу, а лица Аугсбургского вероисповедания подчинялись консисториям, которые учреждены были по губернским городам и состояли из духовных и светских заседателей. Консисториям предоставлено было право блюсти церковный порядок и учреждать школы для подготовки пасторов. Гражданские права иноземных гостей обеспечивались тем, что там, где их было 500 и более иностранцев, им разрешалось к наличному числу бургомистров и ратманов из русских людей прибавлять одного своего и вести делопроизводство на русском и иностранном языках; это же правило применялось и к цехам.

Такова была внутренняя организация отдельных разрядов городского населения. Но, кроме частных организаций, была общая городская организация, объединявшая всех членов городского общества в самоуправлении.

До Екатерины управление городами находилось в руках магистратов и ратуш. Хотя это и были выборные сословные учреждения, но по роду и значению своей деятельности были скорее органами государственной власти, чем органами местного самоуправления. Ведь главной обязанностью магистратов и ратуш был суд над горожанами и раскладка податей и повинностей, налагавшихся центральным правительством. Эти учреждения, несмотря на иностранные названия, были прямыми продолжателями старых посадских органов московского государства. Правда, на магистрате лежали заботы о внешнем благочинии и о внутреннем благоустройстве, но эти полицейские функции не получили развития. Прежде всего, полиция благочиния находилась в ведении особого должностного лица — полицмейстера в больших городах и городничего в более мелких. Полиция благоустройства и благосостояния (постройка школ, сиротских домов, госпиталей) оставалась большей частью на бумаге, была литературным украшением магистратских регламентов; когда же некоторые города на самом деле стали заводить школы, то их деятельность сузилась и стала заключаться только в доставлении денег, а действительное заведование перешло в руки государственной власти. Таким образом, и петровские магистраты и ратуши не были органами городского самоуправления, а скорее местными исполнительными органами центральной власти.

Екатерина и задумала изменить этот порядок и создать такое учреждение, которое главным образом радело бы о пользах и нуждах города, не было бы органом государственной власти, а было бы органом городского самоуправления в собственном смысле. Не отнимая от магистрата административных и судебных функций, не лишая их сословного характера, Екатерина рядом с ним и в подчиненном отношении учредила городскую Думу, причем Дума стала каким-то вспомогательным органом.

Городская общая Дума состояла из городского головы и из гласных от каждого из 6 разрядов городского населения; при этом гласные от одного разряда составляли в общем собрании один голос, то есть все вопросы предварительно должны были обсуждаться в пределах каждого сословия, а затем уже их решение представлялось одним голосом при общем решении. Эти гласные выбирались следующим образом; т. к. настоящих городских обывателей было много, то они выбирали по одному гласному от каждой части города; гильдии выбирали по одному гласному от каждой гильдии, цехи по одному гласному от каждого цеха, иностранные ж-иногородние гости выбирали по одному от каждого народа, именитые граждане по одному человеку от каждого звания, если в этом звании не менее 5 человек; посадские люди выбирали по гласному от каждой части города.

Общая городская Дума собиралась раз в три года, а, кроме того, могли происходить экстренные собрания, когда того требовали дела. Заседания происходили в доме городского общества.

Для ведения текущих дел городская Дума избирала из своей среды шестигласную Думу, в состав которой входило по одному гласному от каждого разряда населения, всего 6 гласных, под председательством городского головы {это учреждение и соответствует нынешней городской управе).

Что касается ведомства городской Думы, то по «Городовому Положению» оно было определено так: Дума должна была «доставлять жителям города нужное пособие к их прокормлению и содержанию», то есть на Думу возлагалось прежде всего попечение о народном продовольствии. Затем она должна была заботиться об охране города от ссор и тяжб с соседними городами и селениями, а также хранить мир и согласие между жителями города, поощрять привоз в город и продажу всего того, что может служить к благу и выгодам жителей, наблюдать за прочностью городских-зданий, заботиться о постройке и хорошем содержании пристаней, площадей, амбаров и т. п., о приращении доходов на пользу города, разрушать недоумения по ремеслам и гильдиям и наблюдать, чтобы «Городовое Положение» и «Ремесленное Положение» были повсюду точно соблюдаемы (последние функции были приписаны и магистрату; как разрешить возникающее недоумение, сказать трудно. «Городовое Положение» вообще часто дает пищу для недоумений и вопросов). Городской Думе строго запрещалось вмешиваться в судебные дела между жителями города, решение которых предоставлено было особым судебным учреждениям. Городской магистрат должен был выполнять все законные требования городской Думы.

Возлагая на городскую Думу такие широкие обязанности, «Городовое положение» должно было позаботиться и о материальных средствах, которые давали бы ей возможность выполнять свои функции. Городская Дума получала: 1) 2\% таможенных сборов с привозных товаров (в тех городах, где были таможни, преимущественно портовых), 2) 1\% с доходов от казенной продажи питья, 3) арендную плату с городских имушеетв и угодий (у города могли быть 'мельницы, лавки, ряды и т. п.), 4) штрафные деньги с местных жителей (которые поступали в Приказ общественного призрения и шли на содержание школ, больниц и т. п.), и, наконец, 5) все выморочные имущества отходили к городу. Эти доводы шли на содержание магистрата и других должностных лиц, затем на содержание городской школы и различных учреждений ведомства Приказа общественного призрения, на постройку и ремонт городских зданий и т. п. Ни на что иное городская Дума не имела права расходовать свои средства. Если по городу предстоял какой-либо расход, то Дума должна представить о нем губернатору и ждать его разрешения. Губернатору же должны представляться отчеты о доходах и расходах города. Это были старые пережитки административной опеки.

Мы не будем касаться вопроса о том, в какой мере все эти предложения Екатерины вошли в жизнь, но можно заранее сказать, что не они могли осуществиться. Задача будущего исследователя — проследить момент проведения в жизнь «Городового Положения».

Как бы то ни было, надо сказать, что «Городовое Положение» Екатерины является провозвестником развития общественного самоуправления в современном смысле этого слова. Впервые на Руси создавалась такая организация, в которую входили все классы общества. Ранее общественные органы были созданы для удовлетворения казенных интересов, для платежа государственных податей, несения государственных повинностей, для наилучшего отправления правосудия и т. д.; интересы общества были налицо и ранее, но они имелись в виду лишь постольку, поскольку это было в интересах государства; в «Городовом Положении» Екатерина впервые отступила от старых начал самоуправления и создала всесословное городское общество, которое заботилось о городе как о торгово-промышленном и 'культурном центре. «Городовое Положение» Екатерины является начальным звеном в цепи тех учреждений, которые создала новая русская история. При рассмотрении «Городового Положения» естественным является вопрос: в какой мере Екатерина в данном случае находилась в зависимости от указаний, шедших от общества? Тут заранее надо сказать, что при начертании «Городового Положения» Екатерина действовала более самостоятельно, чем при издании «Жалованной Грамоты дворянству». Я только что говорил, что Екатерина объединила в городе все сословия без исключения, в том числе и дворян: а наказы от городов предлагали объединить «по старине» только один торговый класс, «купеческим правом должны пользоваться только купцы» — вот основное требование торгово-промышленного класса. Тенденция сделать город купеческим и мещанским живет еще до сих пор, а тогда проявлялась с особенной силой. Как и дворяне, купцы желали замкнуться и поэтому предлагали, чтобы купцам и цеховым был запрещен выход в другие чины, чтобы купеческие вдовы и дочери выходили замуж за людей других сословий не иначе как продав свою недвижимость (дома, лавки и т. п.), и чтобы право заниматься торговлей, ремеслом и промыслами было предоставлено лишь купцам и ремесленникам. Екатерина не исполнила ничего из этих пожеланий. Наказы предлагали организовать и городское управление на чисто сословных началах. По мнению наказов, во главе управления должны были стоять магистрат и ратуша, сплошь .состоявшие из купцов. Только два столичных наказа (от Москвы и Петербурга) предлагали, чтобы 1/3 ратманов избиралась из дворян, живущих в городе. Административная компетенция магистрата, по наказам, должна была простираться на все население, в городе должны были господствовать купцы. Екатерина оставила сословный суд, а все остальное передала в ведение всесословной Думы.

Но было бы ошибкой думать, что Екатерина ни в чем не послушалась купцов и мещан. Все наказы просили отвести для городов выгоны, сенные покосы, леса и пахотные земли. Екатерина пошла навстречу этим просьбам, и в своей «Грамоте» утвердила права собственности городов на просимые ими угодья, отведенные по межевой инструкции. Наказы хлопочут об отмене телесного наказания для купцов: Екатерина удовлетворила до известной степени и это желание, освободив от телесного наказания именитых граждан и купцов 1-й и 2-й гильдии: остальным было гарантировано, что они не могут потерять имения иначе, как по суду. Наказы просили освободить горожан от казенных служб и от постойной, почтовой и других повинностей, а рекрутскую повинность просили заменить денежной. И в этом случае Екатерина пошла навстречу желаниям горожан: именитые граждане и купцы 1-й и 2-й гильдии были освобождены от личных служб и посылок, от командировок в казначейство для счета денег, для сбора кабацких денег и т. п. «Жалованная Грамота» освобождала дома некоторых граждан от постойной повинности, а для купцов рекрутскую повинность заменила денежной.

В различных городских наказах встречались требования организации цехов. Например, Ярославский наказ просил, чтобы заниматься ремеслом позволено было исключительно в цехах. Екатерина с особенной полнотой и обстоятельностью в своей «Жалованной Грамоте» удовлетворила это желание. Наказы требовали также устройства ярмарок, банков и банкирских контор. 26-я статья «Жалованной Грамоты» гласит: «учредить в городе одну ярмарку или более, смотря по обстоятельствам и потребности, и для сего определить время и отвести место, куда иногородние люди могут свои товары привозить и продавать их, а непроданные свободно увозить за город». 158-я статья позволяла горожанам из остатков капитала устраивать банки.

Итак, даже в свободно составленное Екатериной «Городовое Положение» вошло много пожеланий, выраженных в Комиссии для сочинения проекта нового Уложения. И в данном случае деятельность комиссии не прошла бесследно, хотя Екатерина воспользовалась ее указаниями и не в таком размере, как для «Губернских учреждений» 1775 года и для «Жалованной Грамоты дворянству» 1785 года.