Глава 2. административно-правовые нормы

Понятие и особенности административно-правовых норм

Понятие

Административно-правовая норма — это правило поведения, установленное государством в целях регулирования общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере функционирования механизма исполнительной власти или (в широком смысле) государственного управления.

Назначение административно-правовых норм

Правовое обеспечение механизма исполнительной власти (государственного управления) с целью упорядоченности организации и эффективного функционирования всей системы исполнительной власти (государственного управления) и отдельных ее звеньев, создания прочного режима законности и государственной дисциплины в государственно-управленческой деятельности.

Особенности административно-правовых норм

являются нормативной базой для регулирования общественных отношений, служащих предметом обеспечения других отраслей права — финансового, налогового, предпринимательского и др.;

определяют границы должностного поведения в сфере государственного управления;

имеют прямое действие;

подзаконны: создаются на основе и во исполнение Конституции РФ, законов, указов Президента РФ;

вторичны, поскольку именно этими нормами определяется механизм реализации норм, определенных в законах;

императивны, т.е. имеют обязательный характер и должны исполняться в одностороннем порядке.

Структура административно-правовой нормы

Гипотеза

указывает на условия применения того или иного правила поведения;

содержит конкретные фактические условия применения нормы права;

содержит лишь общую характеристику условий, при которых норма может быть реализована;

является общей как для одного акта, так и для других однородных актов.

Диспозиция

Основная часть нормы, в которой определяется само правило поведения, предписывающего, запрещающего или дозволяющего характера.

Санкция

всегда закрепляется в нормах, предусматривающих конкретные составы административных правонарушений;

указывает на меры возможного государственного воздействия за нарушения требований, сформулированных в диспозиции правовой нормы.

В виде:

дисциплинарного воздействия;

административного воздействия.

Виды административно-правовых норм1

По предмету регулирования

Материальные

закрепляют права и обязанности участников управленческих отношений, их ответственность;

определяют правовой режим, в котором должна функционировать система исполнительной власти.

Процессуальные

Определяют порядок реализации материальных норм.

По юридическому содержанию

Обязывающие

Предписывают в предусмотренных нормой условиях совершать те или иные действия.

Запрещающие

Устанавливают запрет на совершение тех или иных действий в условиях, определяемых данной нормой.

Уполномочивающие

Предусматривают возможность действовать в рамках требований данной нормы по своему усмотрению.

Ограничительные

Предусматривают ограничения в совершении определенных действий.

Стимулирующие

Обеспечивают с помощью соответствующих средств материального или морального воздействия должное поведение участников регулируемых управленческих отношений.

Рекомендательные

Предусматривают, как поступать в тех или иных условиях, предоставляют возможность поисков наиболее целесообразных вариантов решения той или иной ситуации.

Регистрационные

Касаются организации и проведения митингов, шествий; регистрации политических партий, общественных объединений и т.д.

По адресату

Регулирующие

организация и деятельность различных звеньев аппарата государственного управления;

административно-правовой статус государственных служащих;

административно-правовой статус граждан;

организация и деятельность государственных предприятий и учреждений;

вопросы функционирования коммерческих структур;

административно-правовой статус общественных объединений.

По способу выражения

Письменные

Выражены в форме письменных предписаний (например, Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ).

Словесные

Выражены в форме устных предписаний уполномоченного лица (например, предупреждение инспектора ГИБДД о соблюдении правил дорожного движения).

Конклюдентные

Выражены в форме действий, жестов, знаков (например, жест инспектора ГИБДД об остановке транспортного средства).

По действию во времени

Срочные

Указывают срок действия (например, дорожный знак «Остановка запрещена» с указанием времени).

Бессрочные

Устанавливаются на неопределенный срок — до их отмены (например, Закон о милиции).

По федеральному устройству

Общефедеральные

Принимаются, действуют и регулируют отношения на уровне федеральных органов государственной власти.

Субъектов Федерации

Принимаются, действуют и регулируют отношения на уровне субъекта Федерации.

Местные

Принимаются территориальными органами федеральных или региональных органов исполнительной власти либо органами местного самоуправления в пределах переданных им полномочий в области государственного управления.

По характеру правового воздействия

Охранительные

Предусматривают правила, направленные на защиту прав и свобод человека, охрану правопорядка, государственной безопасности, обороны страны, окружающей природной среды и т.п.

Регулятивные

Регулируют деятельность физических и юридических лиц, органов государства и других субъектов в целях достижения позитивных управленческих результатов.

По объему правового регулирования

Межотраслевые

Регулируют отношения нескольких, как правило, схожих отраслей права.

Отраслевые

Регулируют отношения, складывающиеся в области административного права.

По направленности правового регулирования

Внутренние

Регулируют отношения внутри системы государственного управления.

Внешние

Определяют права и обязанности управляемых субъектов.

Реализация и действие административно-правовых норм

Понятие

Реализация административно-правовых норм означает проведение в жизнь содержащихся в административно-правовых нормах волеизъявлений (правил поведения).

Формы реализации административно-правовых норм2

Исполнение

Точное следование участников регулируемых управленческих отношений юридическим предписаниям, запретам или дозволениям, которые в них содержатся. Исполнение одна из важнейших форм реализации административно-правовых норм, в рамках которой органы исполнительной власти практически обеспечивают выполнение предписаний, установленных в законах (например, исполнение различных приказов).

Применение

Издание полномочным органом (должностным лицом) индивидуальных правовых актов (например, приказ о зачислении в высшее учебное заведение, регистрация общественного объединения и т.д.).

Способы реализации административно-правовых норм

Соблюдение

Соблюдение — это добровольное подчинение субъекта права требованиям административно-правовых норм или воздержание от совершения действий, запрещенных нормой (например, исполнение требований дорожного знака).

Использование

Выбор одного из предоставляемых административно-правовой нормой вариантов должного поведения в процессе принятия управленческого решения (например, использование оружия при остановке транспортного средства).

Действие административно-правовых норм на территории

На территории всей страны

Нормы, принятые на федеральном уровне.

На определенной территории

Нормы, принятые на уровне субъектов Федерации.

Межтерриториальные

Нормы, регламентирующие деятельность международных российских организаций и граждан, находящихся на территории зарубежных стран.

Действие административно-правовых норм по кругу лиц

На всех граждан Российской Федерации

Нормы, закрепленные Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими актами.

На определенный круг лиц

Положения о федеральных органах исполнительной власти, распространяющие свою юридическую силу только на эти органы.

Действие административно-правовых норм во времени

Не ограниченные определенными сроками действия

Действуют до их официального изменения либо до их отмены. Законную силу административно-правовые нормы приобретают с момента подписания нормативных правовых актов либо в срок, который предусмотрен для вступления соответствующих норм в силу3.

Срочные

Административно-правовые акты, действие которых рассчитано на определенный, указанный в норме срок или на время существования чрезвычайных обстоятельств.

Источники административного права: понятие, виды и формы

Понятие

Источники административного права — это внешние формы выражения административно-правовых норм, которыми являются различные по юридической силе нормативные правовые акты.

Виды источников административного права4

Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации

Включаются в систему источников норм административного права в соответствии с положениями ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, где закреплено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы (Соглашение о создании Межгосударственного экономического комитета Экономического союза, ратифицированное Федеральным законом от 8 июля 1996 г. № 90-ФЗ, Соглашение между Правительством РФ и Правительством Австралии об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от налогообложения в отношении налогов на доходы, ратифицированное Федеральным законом от 6 декабря 2003 г. № 156-ФЗ).

Конституция РФ, а также конституции и уставы субъектов Федерации

Содержат нормы, имеющие определенную административно-правовую направленность, например нормы, устанавливающие основы организации и функционирования исполнительной власти и др.

Законы (федеральные конституционные, федеральные, основы законодательства, а также законы субъектов Федерации). К федеральным законам относятся также Основы законодательства, кодексы, действующие законы СССР и РСФСР

Определяют различные вопросы, касающиеся организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти, правовые режимы в различных сферах общественных отношений и др. (федеральные законы от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (с изм. и доп.) и от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране» (с изм. и доп.) и др.).

Указы Президента РФ и нормативные правовые акты глав субъектов Федерации

Определяют правовой статус федеральных органов исполнительной власти, которые находятся под руководством Президента РФ (Положение о Министерстве внутренних дел РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 927, Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (с изм. и доп.) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»).

Постановления Правительства РФ и нормативные правовые акты правительств (администраций) субъектов Федерации

Утверждаются различного рода правила и порядок осуществления той или иной деятельности в сфере государственно-управленческой деятельности (Правила предоставления льгот инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг, утвержденные постановлением Правительства РФ от 27 июля 1996 г. № 901, Положение о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки, утвержденное постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 300).

Нормативные правовые акты федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также органов местного самоуправления

Регулируют различные сферы общественных отношений в соответствии с переданными государственно-властными полномочиями (Инструкция о порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской Федерации, утвержденная приказом МВД России от 15 сентября 1997 г. № 605).

Публичные договоры

Регулируют общественные отношения, на которые распространяются (федеративные, административные договоры, соглашения между общефедеральными объединениями профсоюзов, работодателей и Правительством РФ либо администрациями субъектов Федерации).

Формы источников административного права5

Правила

Чаще всего обязательны для обеих сторон управленческого процесса, утверждаются, как правило, указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ.

Положение6

предметные (группируются нормы, призванные регулировать отдельный спектр общественных отношений, как, например, нормы утвержденного постановлением Правительства РФ от 23 января 2004 г. № 32 «О регистрации и размере платы за регистрацию системы добровольной сертификации» Положения о регистрации системы I добровольной сертификации);

органические.

Инструкции, Порядки, Методические указания (рекомендации)

Принимаются органами исполнительной власти и для них в целях определения правовых границ в деятельности определенных властных субъектов, т.е. подвластный субъект управления (гражданин или юридическое лицо) не обязан следовать такой инструкции или указаниям, хотя, и может на них ориентироваться.

Уставы

В данной форме группируется значительное количество норм:

нормы о дисциплинарной ответственности в системе органов государства7;

нормы об организации управления в той или иной сфере8;

нормы о порядке несения государственной (в том числе военной) службы и т.п.

Кодексы9

группируют нормы института административной ответственности (КоАП РФ);

группируют нормы, регулирующие всю совокупность общественных отношений в той или иной сфере (Градостроительный кодекс РФ от 7 мая 1998 г. № 73-ФЗ, Таможенный кодекс РФ от 28 мая 2003 г. № 61-ФЗ).

Систематизация норм административного права

Понятие

Систематизация — это деятельность по упорядочению и совершенствованию нормативного материала путем его обработки и расположения по классификационным критериям, избираемым в соответствии с разрешаемыми этой деятельностью задачами.

Основная цель

Упорядочение накопленного нормативно-правового материала с его последующим анализом, в результате чего определяются взаимосвязи законодательных актов, выявляются противоречия, дублирование, пробелы и другие недостатки; далее, как следствие, вместо нескольких законов разрабатывается комплексный закон в определенной сфере.

Виды систематизации

Инкорпорация

Понятие

Инкорпорация — это форма упорядочения норм административного права, основанная на объединительном подходе к существующему нормативно-правовому материалу. Нормы административного права в процессе инкорпорации объединяются в зависимости от сферы их действия в сборники, собрания, своды и т.п. Внутри этих актов нормы систематизируются по рубрикам и темам без изменения их содержания.

Виды

официальная, заключается в утверждении собраний нормативных актов органами, их издавшими (например, собрание законов, издаваемых парламентами);

официозная, предполагает издание собраний нормативных актов органами, на это уполномоченными (Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, издаваемый Министерством юстиции РФ);

неофициальная, может осуществляться любыми лицами либо организациями без специальных полномочий, в частности, университетами в учебных целях может производиться издание правовых актов.

Кодификация

Понятие

Кодификация — это сведение административно-правовых норм в кодексы по различным административно-правовым институтам и отраслям государственного управления. При принятии кодексов нормы систематизируемых его введением в действие актов подвергаются изменению, корректировке, некоторые упраздняются, другие появляются вновь и т.д. (Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ).

Виды

всеобщая, касается ведения международного сообщества и Российской Федерации;

отраслевая, касается исключительно ведения Российской Федерации;

специальная, касается предметов либо совместного ведения, либо предметов ведения субъектов Федерации.