Механизмы регионального и муниципального регулирования экономики

Механизмы регионального и муниципального регулирования экономики

Современная трансформация социально-экономической ситуации в регионах в условиях перехода к рыночным отношениям вносит радикальные перемены в региональную, экономическую политику. Создание и развитие ассоциаций субъектов Российской Федерации, их стремление проводить взаимосогласованную экономическую политику в крупных экономических районах представляет поиск новых форм разработки и эффективной реализации региональной экономической политики. Идет медленный, противоречивый, порой мучительный процесс формирования нового механизма осуществления территориального развития.

Федеральный центр всей совокупностью методов и инструментов региональной экономической политики призван обеспечивать ее действенность, целенаправленность, эффективность, взвешенность, обоснованность, справедливость. Региональные органы власти с учетом особенностей территориального развития должны обеспечивать ее эффективность, направленность на структурные и институциональные преобразования, на повышение уровня и качества жизни населения. Каждое из этих направлений региональной экономической политики располагает определенным набором методов и инструментов. Они могут быть как общими, так и специфическими. Их совокупность должна быть направлена на решение задач территориального развития.

Обеспечение экономического роста требует целенаправленного сочетания централизованных и децентрализованных управленческих воздействий на воспроизводственный процесс. При формировании механизма государственного регулирования необходимо учитывать развитие самостоятельности регионов и их стремление к кооперации в решении социально-экокомических вопросов. При этом взаимодействие органов государственной власти всех уровней и местного самоуправления призвано ориентироваться на стабилизацию экономики и экономический рост на основе обеспечения сбалансированности развития экономик регионов, сведения к минимуму существующего неравенства между ними, мешающего социально-экономическому развитию территорий и страны в целом. Крайне необходимо также наиболее эффективно использовать имеющиеся в регионах природные, материальные, финансовые, трудовые и другие ресурсы.

Такой подход позволяет реализовать как общегосударственные, так и локальные (региональные, местные) задачи. Среди общегосударственных задач в качестве основных следует выделить укрепление экономических основ территориальной целостности и стабильности страны, формирование многоукладной экономики и рыночной инфраструктуры. Важно добиваться сокращения чрезмерно глубоких различий между уровнями развития регионов, эффективного функционирования рыночного механизма межрегионального сотрудничества. Существенное значение имеет целенаправленное решение социально-экономических проблем, с которыми не в состоянии эффективно справиться рыночный механизм.

На региональном и муниципальном уровнях стоят проблемы регулирования ряда социально-экономических процессов. Речь идет о развитии собственной экономической базы территорий, обеспечении комплексности и рациональной структуры их экономики, о формировании региональных и межрегиональных рынков, повышении уровня жизнеобеспечения населения.

Механизм взаимодействия органов власти и управления на уровне федеральных округов, регионов и муниципальных образований строится на использовании организационно-правовых, административных и экономических методов регулирования. Он предполагает как вертикальные, так и горизонтальные взаимоотношения между уровнями власти и хозяйствующими субъектами. Цель таких взаимосвязей — создание необходимых возможностей для эффективного развития конкурентоспособных в рыночных условиях секторов регионального хозяйства, обеспечение устойчивого экономического развития регионов в рамках международного и внутрироссийского разделения труда, обеспечения гарантированных государством социальных стандартов жизни населения. Приоритеты данного механизма определяются особенностями экономики регионов, их местом в системе территориального и отраслевого разделения труда, специализацией производства, потребностями хозяйства и населения.

Регулирование территориального развития должно руководствоваться стратегией социально-экономического развития регионов. В качестве рычагов могут быть использованы как традиционные (административные, бюджетные, налоговые, денежно-кредитные и т. д.), так и специфические методы и инструменты. Ряд мер воздействия предусмотрен в межрегиональных и региональных программах, долгосрочных планах-прогнозах, в экономических соглашениях, заключенных на разных уровнях управления, но затрагивающих интересы конкретной территории. При этом могут использоваться как прямые, так и косвенные методы воздействия. Принципы, методы и механизм регулирования территориального развития региона во многом связаны со спецификой бюджетного устройства региона и перераспределением части средств в его территориальные звенья. Немаловажна и роль экономической базы хозяйственной территории.

Формирование и распределение финансовых потоков между уровнями и единицами территориальной структуры государства является важным элементом в системе государственного регулирования экономики. В связи с параллельным формированием новой модели федеративных отношений и новой модели бюджетно-налоговых отношений особое значение приобрел бюджетный федерализм. Под ним понимаются межбюджетные отношения и механизм их взаимного регулирования федеральными и региональными уровнями государственной власти.

Бюджетный федерализм как один из инструментов осуществления региональной и межрегиональной экономической политики предназначен решать ряд важных задач. Прежде всего с его помощью обеспечивается рациональный и дифференцированный подход к распределению бюджетных средств между федеральным центром и субъектами Федерации. Должны при этом учитываться региональные особенности (ресурсы, экономический потенциал, демографические характеристики, условия жизнедеятельности населения, возможности эффективного развития рыночных механизмов и т. д.). Бюджетный федерализм призван создавать условия для стабилизации и роста экономики регионов, ее структурной и институциональной перестройки, развития приоритетных отраслей специализации, регулировать формирование доходов бюджетов разных уровней в соответствии с расходами на цели и задачи, законодательно закрепленные за каждым уровнем власти. Он помогает перераспределять финансовые средства в соответствии с законодательно закрепленными принципами реализации региональной политики.

Межбюджетные отношения, основанные на бюджетном федерализме, отражают сущность финансового механизма государственного регулирования территориального развития. Но косвенно они могут быть использованы для регулирования межрегиональных взаимоотношений через регулирование их доходов и расходов. Система бюджетно-налоговых отношений способна активно содействовать устойчивому развитию экономики страны и преодолевать дезинтеграционные явления. Поэтому в региональной экономической политике важен групповой (дифференцированный) подход к формированию территориальных бюджетов, главным образом его дотационной части.

Механизм перераспределения бюджетных средств предполагает согласованную оценку необходимых расходов бюджета определенного характера и доходов, предназначенных для их финансирования. Установлены процедуры запуска или прекращения налогового выравнивания в отношении данного региона или группы регионов. Трудности в реализации такого подхода связаны со сложностью определения действительных потребностей регионов в расходах и отсутствием надежных методов определения потенциального уровня бюджетной доходности регионов.

Реализация бюджетного федерализма не только в России, но во многих странах мира сопряжена с немалыми трудностями. Сложно определить социально-экономические потребности и возможности регионов, обеспечить справедливость в распределении и перераспределении бюджетных средств, согласовать интересы регионов между собой и с центром. В процессе осуществления реформ нередко бюджетные регуляторы из средств экономического воздействия превращаются в средства административно-политические.

Главная задача межбюджетных отношений — двигаться к оптимуму между самостоятельностью регионов в решении социально-экономических задач и помощью центра. Особого внимания требует разработка принципиальных положений бюджетного федерализма. В идеале должна существовать общая схема распределения налоговых поступлений в бюджеты различных уровней, установленная на основе экономического анализа регионального развития.

В настоящее время в России постепенно формируются межбюджетные отношения, которые имеют своей целью, опираясь на единую методологию, задействовать наиболее существенные объективные факторы бюджетного процесса. Задача в том, чтобы сделать данный процесс в значительной степени автоматическим, не зависящим от субъективного влияния органов власти разных уровней, чтобы исключалась необходимость в бесконечных согласованиях показателей бюджетного регулирования. Развитие бюджетного федерализма видится в дальнейшей децентрализации движения финансовых потоков, в повышении роли федерального и региональных бюджетов в территориальном развитии.

Используя бюджетный федерализм необходимо учитывать специфику местных бюджетов, которая определяется двумя, в определенной степени разнонаправленными факторами. С одной стороны, механизмы формирования местных бюджетов должны обеспечивать реализацию принципа самодостаточности местного самоуправления. С другой, — местные бюджеты являются составной частью единой бюджетной системы страны. Более того, независимость местных бюджетов ограничивается повсеместной практикой определения полномочий местных органов в конституциях государств, а в ряде федераций, — основными законами их субъектов.

Таким образом, хотя местные бюджеты обособлены (обладают финансовой автономией), бюджетные полномочия местного самоуправления все же определяются государственным законодательством. Об этом, в частности, свидетельствует структура доходов местных бюджетов, складывающаяся из местных налогов, неналоговых доходов, субсидий, займов и дотаций из центрального бюджета и (в федеративных государствах) из бюджетов субъектов Федерации.

Следует отметить, что в конце XX столетия вследствие все более последовательной реализации принципа субсидиарности в распределении полномочий в унитарных и федеративных государствах произошло расширение предметов ведения местного самоуправления. Как результат, расширилась его налогооблагаемая база, прежде всего за счет местного налогообложения, увеличились субсидии из государственного бюджета. Наряду с этим повышение тарифов на коммунальные услуги и расширение хозяйственной самостоятельности местных органов власти привели к увеличению поступлений неналоговых доходов. Местные займы играют в пополнении местных бюджетов традиционно незначительную роль . Однако в конце столетия их доля несколько возросла.

Органы местного самоуправления самостоятельны в определении путей расходования средств местных бюджетов. Расходы местных бюджетов подразделяются на капитальные, текущие и погашение долговых обязательств. При этом величина расходной части местных бюджетов варьируется в зависимости от исторического периода, уровня социально-экономического развития страны, возложенных на органы местного самоуправления компетенции, а порой и от этнокультурных особенностей.

Рассматривая вопрос об уровне финансовой автономии местного самоуправления, отметим, что данная автономия не является "вещью в себе". Как показывает мировой опыт, названная автономия имеет смысл только при условии реализации рассмотренного ранее принципа соответствия доходных (в первую очередь налоговых) полномочий расходной ответственности. При несоблюдении данного принципа финансовая автономия носит формальный характер, скрывая фактическое подчинение нижестоящего субъекта межбюджетных отношений, вышестоящему. Данная схема применялась в бывшем СССР, и именно она не позволяла местным Советам наделе превратиться в институт местного самоуправления.

Заметим, что финансовую автономию нельзя абсолютизировать. И в случае с субъектами федераций, и в ситуации с местным самоуправлением, полное соответствие между доходными полномочиями и их расходной ответственностью не достигается никогда. Это заставляет покрывать возникающую финансовую прореху за счет доходных источников бюджетов вышестоящего уровня. Проблема в том, чтобы такое покрытие не воспринималась как аргумент в пользу централизации финансовых ресурсов с целью преодоления дисбаланса уровней социально-экономического развития регионов и территорий, относимых к местному самоуправлению.

Отмеченный дисбаланс — атрибут развития экономики любой страны. Однако мировой опыт последних десятилетий показал, что даже в странах с унитарным государственным устройством, в государствах, традиционно ориентирующихся на вертикальную модель бюджетного федерализма, более эффективным является расширение финансовой автономии органов местного самоуправления. Эффект достигается путем "включения" в экономический процесс трех организационных составляющих. Во-первых, государственные органы власти освобождаются от функций, которые в состоянии реализовать нижестоящие органы управления. Во-вторых, повышается ответственность органов власти регионов и местного самоуправления за рациональное использование средств региональных бюджетов. В-третьих, повышается ответственность органов местного самоуправления за рациональное использование средств местных бюджетов.

В условиях формирования рыночной экономики важным элементом и формой осуществления региональной экономической политики стали федеральные, межрегиональные, региональные программы экономического и социального развития. Федеральным бюджетом в 2001 г. было профинансировано порядка 200 целевых программ. Субъекты Федерации формируют свои региональные программы, число которых в каждом из них равняется в среднем 20—30. Такое обилие требует, чтобы в разработке федеральных и региональных экономических программ осуществлялись партнерство и созидательная инициатива всех ступеней управления с четким разделением труда и взаимодействием между ступенями.

Важно, чтобы в основе каждой региональной программы лежала единая концепция экономического и социального развития, органически связанная с общегосударственными подходами. Увязка региональных программ с федеральными должна осуществляться и организационно. Возникает необходимость функционирования организационно-управленческих структур, осуществляющих координацию разработки, выполнения программ.

Для управления программами необходимы специальные государственные органы. В этой работе принимают участие и местные органы исполнительной власти. Для финансирования программ могут создаваться специализированные компании, консорциумы с государственным, частным и смешанным капиталом.

В управлении региональными программами особенно важно разграничивать компетенцию между федеральными и местными органами. Федеральным органам целесообразно регулировать создание производств в районах пионерного освоения, а также организовывать межрегиональные экономические связи. Местные органы управления главное внимание сосредоточивают на создании рациональной структуры хозяйства, использовании локальных ресурсов, на решении социально-демографических и экологических проблем, осуществлении экономической реформы.

Для отдельных регионов необходима разработка специальных государственных региональных программ и финансирование их из государственного бюджета. В первую очередь это относится к регионам с уникальными природными ресурсами, освоение которых не под силу местным органам власти и управления, а также к регионам экономически отсталым и с экстремальными природными условиями.

Наиболее значимым результатом государственной региональной политики должно стать создание условий для развития федерализма, взаимовыгодного сотрудничества и экономического выравнивания субъектов Федерации, эффективного использования социально-экономического потенциала регионов, для осуществления реформ и повышения уровня и качества жизни населения в каждом регионе. Поэтому эффективность регионального развития должна оцениваться как экономическими, так и социальными критериями.

Динамика переходного периода потребовала от самих региональных образований принятия срочных, нередко нетрадиционных решений, учитывающих интересы населения территории и государства. Функционирование макрорегиона по модели экономической самостоятельности предполагает первоочередное развитие в регионах отраслей, обеспечивающих получение необходимых финансовых ресурсов, максимизацию получаемых на территории доходов и реализацию их населением на данной территории. Поэтому стратегия развития региона не может строиться иначе как на анализе сравнительных издержек производства и цен различных видов продукции, на их сопоставлении и динамике в рамках внутреннего и внешнего рынков. Вместе с тем экономическая политика макрорегиона должна основываться на стратегии освоения природных ресурсов, которые предстоит вовлечь в хозяйственный оборот лишь в той мере, в которой доходы от их освоения достаточны для нормального воспроизводства и получения финансовых ресурсов.

Разумеется экономическое развитие региона может считаться эффективным лишь в том случае, когда обеспечиваются нормы социальной эффективности. Общий социальный эффект регионального развития выражается через показатели удовлетворения совокупных потребностей жителей территории.

Вопросы и задания

1. Дайте характеристику основных групп территорильно-пространственных факторов применительно к определенному региону (по личному выбору).

2. Назовите основные компоненты современной региональной политики в Российской Федерации.

3. Какие критерии необходимо использовать для официального признания того или иного территориально-пространственного образования Российской Федерации в качестве субъекта РФ?

4. Охарактеризуйте функции, которые выполняет, а также общественные задачи, которые решает институт местного самоуправления?

5. Раскройте основные проблемы выравнивания уровня экономического и социального развития регионов Российской Федерации на современном этапе.

32 — Гос регул рыночной экономики

6 Назовите основные элементы механизмов регионального и муниципального регулирования

7 Что такое бюджетный Федерализм и каковы проблемы его совершенствования9

© Валентен С Д , 2002

 © Горбунов Н М 2002

© Половинкин П Д,2002