4. принятие решений

4. принятие решений

Экономическая мотивация поведения, как правило, кажется простой и даже вульгарной. Тем не менее она присутствует, в прямой или косвенной формах, и на уровне государственной политики.

Обратимся к банальному треугольнику принятия государственных решений.

В социальном смысле государственное регулирование это воздействие политических структур на субъектов национального хозяйства. Но здесь в дело вступает социально-психологический фактор, включающий национальный менталитет и традиции, степень рациональности ожиданий у публики, доверия к действиям правительства и т.д.

На схеме показан поток регулирующего импульса.

> Социальная среда

Государственное воздействие на экономику (налоги, субсидии, ограничения и пр.)

Обоснованность

(корректность

решений)

+

Характер и степень восприятия государственного воздействия (от согласия и готовности выполнять до сопротивления — активного или пассивного); эффективность воздействия

Психологическая реакция экономических субъектов (предприним ате ле й, наемных работников, средних слоев)

Рис. 11.

Избиратели знакомятся с программами кандидатов и выражают свои предпочтения путем голосования. В России до сих пор распространена так называемая «личностная ориентация», нам нравится сам человек-кандидат, а его программа менее существенна. Это лишний раз свидетельствует, что до свободы мы пока не доросли. Иногда выборы демонстрируют разгул «коллективного бессознательного», превращаются в балаган. «Бачили очи, що куповалы» так высказался однажды один из журналистов по поводу жалоб белорусских коллег. Итак, избиратель реализовал свое право.

Законодательная власть определяет диапазон действий для исполнительной власти, и чиновники осуществляют те или иные акции в рамках своего мандата. Они управляют сбором налогов и расходами государства. Избиратель отстранен от конкретных управленческих процессов, но может оказывать влияние через лоббирующие группы, СМИ и т.п.

Бюрократия это государственная служба, существующая за счет налогов.

В политической жизни понятие власти связано с организациями и учреждениями (бюрократическими структурами). У них существует разделение труда или ролей, складывающееся на основе освященных временем правил и обычаев. Оно определяет место каждого в иерархии власти, порядок соподчиненности. В бюрократической системе преобладают формальные методы работы, распространено выражение преданности данному учреждению со стороны его сотрудников.

Каждый сотрудник выполняет определенный круг обязанностей. Возможности завоевать влияние определяются доступом к информации. Ведущие сотрудники авторитетны потому, что они осуществляют контроль за доступом к информации.

Общим недостатком бюрократии является неопределенность целей ее деятельности и, соответственно, средств достижения. В организации складывается собственная жизнь, при которой особое внимание уделяется строгому и даже мелочному соблюдению правил.

Бюрократия обезличивает отношения между людьми, слепо подчиняется власти. Сотрудники практически отчуждены от результатов своего труда, как бы нейтральны, что укрепляет их приверженность к иерархии должностных лиц.

Конфликты, возникающие внутри бюрократической организации или между ними, порождаются конкуренцией, распределением вознаграждений, иррациональной несовместимостью работников.

«Несмотря на все недостатки бюрократии, пишет Н. Смелзер, мы стали настолько от нее

зависимы, что, вероятно, невозможно с этим покончить. Поэтому в будущем нас, скорее всего, ждет

расширение бюрократического пространства»*.

Смелзер Н. Социология. Пер. с англ. М., 1994. С. 196.

При этом аппарат государственного управления не лишен, как и все люди, стремления к

обеспечению собственного благосостояния. В психологии чиновника происходит сближение между

общественно полезными и личными интересами, зачастую последние как бы принимают вид

общественных (в том числе и цель собственного переизбрания или продвижения по служебной

лестнице). «Хорошо оформленная общественная система, пишут авторы американского учебника по

экономике, это та, в которой люди, управляющие государством, ориентированы на достижение

интересов общества при реализации своих собственных целей; система, в которой действует та же

невидимая рука, как и на конкурентном рынке»*.

Фишер С., Дорнбуш Р., Шмалензи Р. Экономика. Пер. с англ. М., 1993. С. 68.

Джеймс Бьюкенен предложил распространить рыночные категории на анализ политических процессов, выступил с понятием политического рынка. Бюрократические структуры стремятся к максимизации бюджетов своих учреждений. Причины, ими движущие, не нуждаются в объяснении. Между объемом оказываемых услуг и бюджетом учреждения прямой связи нет, бюрократия обменивает свои услуги на весь бюджет, цены на единичную услугу не существует, бюрократию не заботят также и «издержки производства» той или иной услуги. Поэтому точка равновесия спроса на услуги государственного учреждения и их предложения находится на пределе максимизации бюджета, покрывающего издержки в целом. В этих условиях оценка эффективности затруднительна. Сторонники социального выбора предлагают в целях повышения эффективности использования общественных средств, идущих на содержание бюрократии, ввести, условно говоря, сдельную оплату труда в госучреждениях.

Общая схема: избиратели законодатели исполнители достаточно условна, но она, по крайней мере, выражает тот факт, что между политическими решениями и их реализацией, между политикой и экономикой находится связующее звено в виде социально-психологического фактора, что зависимость между политикой и экономикой не является прямой и непосредственной. Отставание с получением эффекта от политических действий понятно и неизбежно, но общественное сознание может вообще отвергнуть решения, в особенности если люди не верят правительству. К тому же в смутные времена возникают своеобразные социально-психологические кризисы. Вызванные переменами и психологической неустойчивостью, они могут сломать механизм политического воздействия.

Всматриваясь в схему, мы приходим к заключению о неизбежности лагов, т.е. промежутков времени, необходимых для адаптации; периодов более или менее длительных, выражающих непростые связи между экономикой и политикой.

Проблема политических лагов многомерна. Она включает так называемый «лаг обнаружения», время между возникновением симптомов опасности (кризиса, перегрева конъюнктуры и др.) и их установлением политическими органами; промежутков между обнаружением и принятием решения; между решением и действием. Затем начинается второй акт адаптация к ним социальной среды, степень общественного согласия.

Порой лаг настолько длителен, что конечный результат оказывается противоположным искомому. Подобные ситуации возникали не только в России; лаги снизили, например, эффективность антиинфляционной политики правительства Кеннеди в США.

Лаги относятся к тем «бродячим сюжетам», которые встречаются повсеместно, по большей части имеют общую социально-психологическую природу. Словарь Макмиллана классифицирует следующие виды лагов: адаптационный, административный, внешний и внутренний, рациональный, промежуточный, распределительный, сельскохозяйственный, лаг обнаружения, геометрического размещения, кубического уравнения.

При проведении административных реформ первостепенным становится минимизация политических рисков. Эта проблема заботит и правительство России. В числе необходимых предпосылок называют создание и использование так называемых согласительных механизмов на уровне трехсторонней комиссии или рабочей группы, состоящей из представителей правительства, Думы и Совета Федерации. Отрицательным обстоятельством здесь является возникший в конце 90-х гг. подрыв доверия между этими тремя уровнями власти. Политические риски инспирируются существованием региональных элит, сложными отношениями между 12-15 экономически более развитыми регионами-донорами и другими членами Федерации, центральной властью.

Минимизации политических рисков в России могут способствовать активное публичное обсуждение проектов реформирования верховной власти, поддержка созданого в 2000 г. Фонда развития региональных финансов (в особенности путей компенсации потерь для регионов-доноров), упорядочение общего бюджетного устройства страны, а также бюджетозамещающий займ Мирового банка (МБРР), направленный на оздоровление в 2000-2004 гг. региональных финансов.

Завершая разговор о противоречивом единстве государства и рынка, задумаемся над терминологией.

Читатель, по-видимому, уже заметил, что для описания этого взаимодействия мы употребляли такие

словосочетания, как государственное присутствие в экономике, экономическая роль государства и

государственное вмешательство в экономику. Некоторые исследователи полагают, что использование

последнего термина возможно лишь там, где государство подменяет рынок, ограничивает

конкуренцию*. Но если государство выступает гарантом рыночной экономики, то оно органично

вписывается в правила рыночного поведения.

* Пороховский А. Экономически эффективное государство: американский опыт. // Вопросы экономики. 1998. № 3.

И еще одно терминологическое уточнение нам представляется полезным. Что значит сильное, всемогущее государство?

Если оно просто объявляет себя таковым, то это напоминает разговор из Зазеркалья. «Я духов вызывать могу из бездны, провозгласил один; и я могу, и каждый это может. Вопрос лишь в том, откликнутся ль они на зов, заметил скептик».

Если иметь в виду экономическую сторону, то речь, по-видимому, должна идти о гарантиях национальной экономической безопасности, не нарушающих свободную игру рыночных сил. Сильным может быть только экономически эффективное государство, в котором действует принцип затраты-выпуск и каждый доллар налоговых поступлений используется с предельным результатом, т.е. сильное государство заботится о социальном благополучии налогоплательщиков. Позднее мы встретимся с имеющимся в западной практике расчетом эффективности государственной политики.

Вопросы для обсуждения

Какое определение экономической политики вы предпочитаете?

Как можно систематизировать исторические особенности государственного присутствия в экономике России?

Какие формы экономической политики вы знаете?

Каков механизм «проникновения» политики в экономику?

Чем отличается процесс приватизации в странах переходной экономики?

Социальное учение и социальное регулирование.

Джеймс Макджилл БЬЮКЕНЕН создатель теории общественного выбора

Дж. М. Бьюкенен родился в 1919 г. в маленьком провинциальном городке штата Теннесси. На формирование его характера, общественных взглядов, профессиональной ориентации влияли как традиции, так и текущие общественные проблемы США. Детство и юность, проведенные в типичном южном городке, заложили особые черты характера, отличные от психологии людей американского

Северо-Запада. Разорение в 30-х гг. семьи рано заставило самостоятельно зарабатывать деньги на оплату учебы в местном учительском колледже, который дал специализацию в области математики, общественных наук и английской литературы. Интерес к языкам сохранился на всю жизнь, немало работ было переведено Бьюкененом с немецкого и итальянского. Как лучший ученик, Бьюкенен воспользовался правом на стипендию для продолжения образования на экономическом факультете Университета штата Теннесси, закончив его в 1941 г. со степенью магистра.

Вторая мировая война прервала научную карьеру: он был призван в армию, прошел в Нью-Йорке курс подготовки на звание военно-морского офицера, а затем частичное обучение в военно-морском колледже. Во время войны служил на Тихоокеанском флоте.

После войны начался новый этап его академической деятельности. Джеймс поступает в Чикагский университет, один из престижных учебно-научных центров страны. По признанию Бьюкенена, посещение курса по теории цен известного профессора Ф. Найта «превратило социалиста либерального толка» в «ревностного адвоката рыночной экономики». Именно в этой цитадели американского консерватизма он получил ученую степень доктора экономических наук за работу по теории и практике государственных финансов. Важнейшее влияние на формирование общественно-научных взглядов Дж.М. Бьюкенена оказало знакомство с диссертацией К.Викселля о налогообложении (1896), которую он случайно обнаружил на библиотечной полке, а затем перевел с немецкого языка. Его воображение поразило представление о политике как процессе сложного взаимовыгодного обмена между гражданами и различными структурами, которые создаются для организации общества.

Другим важным событием в жизни Бьюкенена этого времени была научная командировка в 19551956 гг. в Италию и знакомство с экономической теорией и практикой военной и послевоенной Европы. Именно в этот период в центре внимания молодого ученого оказались проблемы экономической демократии, а также анархии и тоталитаризма в крайней форме фашистского государства. Идея о плодотворности применения методов экономического анализа для исследования государственного сектора, в частности экономической роли государства, наметила выход на общий с кейнсианством предмет исследования.

В 1955-1968 гг. Дж.М. Бьюкенен был профессором экономической теории и директором политико-экономического центра Т. Джефферсона в Университете штата Вирджиния. Одной из характерных черт научной деятельности Бьюкенена является способность оценить новые идеи, перспективность научных направлений, умение работать в группе, не растворяясь в ней. Все это способствовало превращению университета и политехнического института штата Вирджиния в один из центров современной научной жизни США.

Еще во второй половине 40-х и в 50-х гг. большая группа исследователей стала активно использовать в оценке неэкономической деятельности людей такой чисто экономический метод анализа, как закон максимизации полезности. Дискуссии шли о природе национального хозяйства и его системе ценностей, о границах экономической демократии. Бьюкенен принимал активное участие в этих спорах, твердо придерживаясь убеждения в том, что основу общества составляет индивидуальный (частный) субъект, способный принимать ради своей выгоды рациональные решения, которые в конечном счете оказываются выгодны всему обществу. В этой концепции национальная экономика предстает как сумма частных хозяйств, добровольно отдающих выполнение отдельных своих функций государственным органам.

Этой позиции противостояло мнение другой группы молодых исследователей, среди которых был будущий Нобелевский лауреат К. Эрроу. В работе 1949 г. «Общественный выбор и индивидуальные ценности» последний выдвинул идею о развитии в ходе исторического процесса национального хозяйства как единого социального организма, в котором отдельные частные хозяйства становятся частью целого, имеющего свою систему ценностей. Традиционному понятию национального хозяйства как суммы частных хозяйств было противопоставлено понятие совокупности этих хозяйств.

В 1962 г. в соавторстве с известным политологом Г. Таллоком Дж.М. Бьюкенен опубликовал монографию «Расчет согласия: логические основания конституциональной демократии». В единую логическую структуру были интегрированы применение модели «максимизации полезности» к исследованию политического выбора и подход к политике как к процессу рыночной торговли.

В отличие от традиционных исследований экономики в теории общественного выбора исследуется рынок политический, на котором взаимодействуют политики, избиратели и государственные бюрократы. По аналогии с традиционным рынком товаров и услуг в качестве продавца здесь выступает политик, в качестве покупателя избиратель, а государственный служащий выполняет посреднические функции. Политики предлагают пакеты различных программ действия, избиратели расплачиваются, в случае покупки, своими голосами. По мнению авторов, купля-продажа предвыборных программ составляет суть современной представительной демократии.

Главным стимулом, определяющим поведение политиков, является погоня за голосами избирателей. Самый легкий путь завоевания голосов это обещание политика дать людям то, что они хотят. Политик, игнорирующий желания избирателей, является такой же редкостью, как продавец бикини в Арктике.

Так как в экономике и политике действуют люди, то в своих решениях на любом месте действия они руководствуются личной выгодой, самоинтересом. Отсюда вероятность политического выбора будет обратно пропорциональна личным затратам политика, избирателя, бюрократа и прямо пропорциональна предполагаемым личным выгодам.

За кого из политиков предпочтет голосовать избиратель? Конечно, на его выбор повлияют телевизионный имидж, внешняя простота и честность, искусство общения и т.д. Однако принцип самоинтереса заставляет каждого избирателя производить расчет, сравнивая то, что политик обещает сделать для него, с тем, сколько избирателю лично будет это стоить. При прочих равных условиях избиратели предпочитают поддерживать на выборах тех кандидатов, которые склонны обеспечивать гражданам больше услуг и социальных платежей по сравнению с чистыми личными расходами каждого из граждан на реализацию предвыборных программ. И наоборот, чем больше для избирателя вероятные чистые расходы, связанные с реализацией конкретной программы, тем менее склонен избиратель поддерживать данного политика.

Авторы рассматривают процесс демократического принятия общественного решения, варианты процедур общественного выбора. В частности, исследуются возможности различных систем голосования при принятии решения: единогласие, квалифицированное и простое большинство голосов.

В 1975 г. выходит вторая крупная работа Дж.М. Бьюкенена, имевшая большой общественный резонанс: «Границы свободы: между анархией и Левиафаном». В ней он вновь возвращается к проблеме демократического выбора в связи с драматическими событиями истекшего десятилетия. В частности, анализируется классический парадокс индивидуальной свободы: защита требует ограничения права действовать с ущербом для остальных граждан. Без решения этой проблемы общество начинает скользить или к тоталитарному государству, или к экономической анархии и хаосу. Если общество отрицает выбор между тоталитаризмом и анархией, то для него остается возможность использования государства. Во-первых, для поддержания условий безопасности и порядка, а также комплекса правил, в рамках которых люди могут действовать, не нанося ущерба друг другу, и, во-вторых, для поддержки процветания путем производства так называемых общественных товаров. Так была поставлена проблема выбора обществом пропорции между государственным и частным секторами производства, между индивидуальным, групповым и общественным пользованием товарами и услугами. Обществу приходится решать, какие товары и услуги не могут быть созданы вообще или не могут быть созданы хорошо индивидуальными усилиями.

Большой интерес представляет постановка вопроса об уровне компетентности, необходимом для выполнения государством указанных функций и для выбора модели реформирования экономики. Некомпетентность государственных органов раскрывается на примере автобуса, идущего маршрутом к экономическим реформам. Автобус может и не доставить пассажиров к объявленному конечному пункту, если водитель не знает, как туда попасть, или не хочет этого делать из-за отсутствия необходимого стимула. Последнее особенно приходится учитывать при выборе модели экономической реформы.

В итоговой крупной работе 1989 г. «Исследование конституционной демократии» Дж.М. Бьюкенен делает акцент на природе товаров общественного производства и пользования, выгоды которых разделяются равно и одновременно всеми людьми (чистый воздух, вода, парки и т.д.), а также на необходимости установить оптимальное отношение между частным и общественным секторами экономики в конкретных обстоятельствах места и времени. Решения о развитии производства общественных товаров должны приниматься коллективно, как в отношении расходов на их производство, так и в отношении налоговых источников покрытия этих расходов.

Среди других публикаций Дж.М. Бьюкенена можно отметить цикл исследований государственных финансов, в который, в частности, входят: «Политическое наследие лорда Кейнса» (1977), «Власть налогов: теоретическое обоснование финансовой конституции» (1980), подготовленную совместно с X. Джерри Бренненом. Оказывается, обществу приходится делать выбор в процессе принятия государственных финансовых решений. При этом отмечается склонность граждан одобрять рост государственных расходов по социальным программам, но противиться росту налогов, пополняющих доходную часть бюджета. В итоге экономический эгоизм каждого из граждан превращается в причину растущего дефицита государственных бюджетов, кризиса современных систем государственных финансов, необходимости реформирования государственных финансов. Бьюкенен предлагает свою программу уменьшения бюджетного дефицита: погашение государственного долга и ограничение роста денежной массы. В последнем его программа сближается с современным монетаризмом.

В работах Бьюкенена находит признание растущее значение различных неэкономических институтов в процессе принятия общественных решений. В этом смысле его работы повлияли на распространение в общественном сознании метафоры «невидимая нога», которая используется для обозначения политических и правовых сил, действующих в пользу определенных общественньгх групп в унисон или против сил экономических.

Дж.М. Бьюкенен получил международное признание в качестве ведущего специалиста в области применения экономических методов анализа к сферам, традиционно относящимся к политологии. По мнению Шведской королевской академии, «основное достижение Бьюкенена состоит в том, что он постоянно и настойчиво подчеркивал значение фундаментальных правил и создал концепцию политической системы как процесса обмена с целью достижения взаимной выгоды». В решении Нобелевского комитета 1986 г. сказано также, что премия ему присуждается за «исследование договорных и конституционных основ теории принятия экономических и политических решений».