§ 8. участие прокурора в гражданском процессе

§ 8. участие прокурора в гражданском процессе

1. Согласно ст. 129 Конституции РФ прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Эта норма включена в гл. 7 Конституции РФ «Судебная власть», хотя прокуратура не входит в систему судебной власти1. Ее полномочия в Конституции 1993 г., в отличие от ранее действовавших конституций, не определены. Частью 5 ст. 129 Конституции РФ установлено, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» был принят в 1992г.2

В Законе о прокуратуре в (в новой ред. 1995 г. с последующими изменениями и дополнениями) установлено, что прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством РФ участвуют в рассмотрении дел судами (ч. 3 ст. 1). Согласно ч. 3 ст. 35 этого Закона прокурор вправе обра1 Место прокуратуры в системе государственной власти Конституцией РФ не установлено. Представляется, что исходя из выполняемых ею функций она может быть отнесена к исполнительной власти как высший орган по надзору за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами и исполнительными органами субъектов РФ, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (ст. 2 Закона о прокуратуре).

2 ВВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366.

Глава 4. Лица, участвующие в деле

93

титься в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства, в соответствии с процессуальным законодательством.

В ГПК существенно изменено процессуальное положение прокурора по сравнению с ГПК 1964 г. и Законом о прокуратуре. Прокурор входит в состав лиц, участвующих в деле.

В зависимости от основания вступления в процесс различаются две формы участия прокурора в деле:

1) обращение в суд в целях защиты прав и интересов других лиц (предъявление иска, подача заявления);

2) вступление в процесс с целью дачи заключения по делу. Порядок вступления прокурора в процесс, объем его процессуальных

прав и обязанностей зависят от формы участия в деле и от того, в какой стадии процесса он вступает в него.

В отличие от ГПК 1964 г. в Кодексе 2002 г. установлено, что и предъявление иска, и вступление в процесс с целью дачи заключения допустимо лишь в случаях, предусмотренных ГПК и другими федеральными законами.

Эта новелла основана на Концепции судебной правовой реформы, согласно которой возможность неограниченного участия прокурора в гражданском судопроизводстве противоречит принципу независимости судей и подчинения их только закону.

Представляется, что в современных условиях, когда государство не может обеспечить реализацию конституционного положения о праве каждого на получение квалифицированной юридической помощи, в предусмотренных законом случаях — бесплатно, ограничение участия прокурора, осуществляющего, по существу, правозащитную функцию в гражданском судопроизводстве, преждевременно. В определенной степени предложение об ограничении участия прокурора в гражданском деле объясняется воздействием дискуссии о функциях прокурора в уголовном процессе. Но участие прокурора в гражданском процессе существенно отличается от его положения в уголовном процессе.

2. Участие прокурора в суде первой инстанции осуществляется в основном районными прокурорами или их заместителями, так как гражданские дела по первой инстанции подсудны преимущественно мировым судьям и районным судам (ст. 23, 24 ГПК).

Но если дело по первой инстанции подсудно судам субъектов РФ или Верховному Суду РФ (ст. 26, 27 ГПК), то в суд могут обращаться соответственно прокуроры субъектов Федерации и Генеральный прокурор РФ либо его заместитель.

В военные суды могут обратиться соответствующие военные прокуроры.

Обращение прокурора в суд является основанием возбуждения гражданского дела в случае необходимости защиты прав, свобод и законных интересов: 1) граждан; 2) неопределенного круга лиц; 3) Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований (ч. 1 ст. 45 ГПК)'.

1 См.: ВВС РФ. 2001. №6. С. 2-4.

94

Раздел I. Общие положения

Глава 4. Лица, участвующие в деле

95

Кроме того, ч. 1 ст. 259 ГПК предусмотрено право прокурора, наряду с другими субъектами, обратиться в суд за защитой избирательных прав и права на участие в референдуме.

Из ч. 1 ст. 45 ГПК РФ следует, что прокурор может предъявить иск или обратиться с заявлением по любому гражданскому делу в случаях нарушения интересов граждан, неопределенного круга лиц или государства. Однако исходя из принципа диспозитивности прокурор может предъявить иск (подать заявление) только в случае, если гражданин сам не может обратиться в суд по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам (ч. 1 ст. 41 ГПК).

Прокурор, обратившийся в суд в защиту прав и интересов других лиц, пользуется всеми правами и несет все процессуальные обязанности истца, кроме права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов (ч. 2 ст. 45 ГПК). Исходя из этого можно сделать вывод, что прокурору может быть отказано в принятии заявления, если у лица, в интересах которого предъявляется иск, нет права на обращение в суд или прокурором не соблюден порядок обращения в суд (см. гл. 10 и 13 настоящего учебника). Однако прокурору нельзя возвратить заявление на основании пп. 1, 3 и ч. 1 ст. 135 ГПК в части, относящейся к представителю, так как он действует от своего имени в интересах другого лица. В судебной практике возник вопрос о том, должен ли прокурор, предъявивший иск в публичных (государственных) интересах, соблюсти внесудебный порядок разрешения спора, установленный федеральным законом или предусмотренный договором сторон. В ч. 3 ст. 4 АПК 1995 г. было предусмотрено, что это требование на прокурора не распространяется. Однако в АПК 2002 г. эта норма не воспроизведена.

Представляется, что данное требование должно быть соблюдено истцом, в защиту прав которого предъявлен иск. Если же дело представляет публичный интерес, в нем нет субъекта материального правоотношения (определенного истца), прокурор не должен соблюдать внесудебный порядок урегулирования спора, поскольку не является стороной в нем.

Прокурор обязан ссылаться в заявлении на закон, подлежащий применению по предъявляемому иску. Согласно ч. 3 ст. 131 ГПК в заявлении прокурора, предъявляемом в защиту интересов РФ, ее субъектов и муниципальных образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, должно быть указано, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающие способы защиты этих интересов.

В случае же обращения прокурора в защиту законных интересов гражданина прокурор должен обосновать, почему гражданин лично не может предъявить иск (абз. 2 ч. 3 ст. 131 ГПК).

В связи с этой нормой возникает вопрос: какое обоснование должен представить прокурор, предъявляя иск в защиту прав и интересов гражданина? Очевидно, в этих случаях, как правило, гражданин обращается с такой просьбой к прокурору сам, прилагая соответствующие документы (справку о состоянии здоровья, инвалидности и т. п.). Если же заявление подается в интересах недееспособного лица, не имеющего представителя, прокурору об этом могут сообщить соседи и другие лица, которым стало известно о нарушении прав или злоупотреблении правами недееспособного. О таких фактах прокурор может узнать и из средств массовой информации1.

Возникает вопрос: как должен поступить судья, если прокурор не выполнил требование ч. 3 ст. 131 ГПК? Представляется, что судья вправе оставить заявление без движения (ст. 136 ГПК).

В последние годы в деятельности прокуроров значительное место занимают дела об оспаривании нормативных правовых актов, противоречащих закону более высокого уровня2 (см. § 2 гл. 17 настоящего учебника), а также иные дела в защиту прав неопределенного круга лиц (о защите прав потребителей, охране окружающей среды и др.). ***"

Прежде чем предъявить иск, прокурор должен собрать необходимый фактический и доказательственный материал, проанализировать его. Однако в отличие от расследования уголовных дел прокурор не вправе допрашивать свидетелей и совершать другие действия, отнесенные гражданским процессуальным законом исключительно к компетенции суда.

Иск прокурора, как и любые иные его действия в процессе, должен быть основан на проверенных материалах. В деле, возбужденном на основании заявления прокурора, его участие обязательно. Однако прокурор не связан в процессе своей первоначальной позицией и позицией лица, в интересах которого предъявлен иск. Он всегда должен руководствоваться законом. Поэтому если в ходе судебного разбирательства прокурор придет к выводу о том, что требования в части или в целом незаконны или необоснованны, он должен отказаться полностью или частично от предъявленного им иска.

Закон требует, чтобы лицо, в интересах которого начато дело по заявлению прокурора, извещалось судом о возникшем процессе и участвовало в нем в качестве истца (ч. 2 ст. 38 ГПК). Соблюдение этого требования необходимо, так как решение, вынесенное по иску прокурора, обязательно для заинтересованного лица. Отказ прокурора от предъявленного иска не лишает истца права требовать рассмотрения дела по существу (ч. 3 ст. 45 ГПК). При отказе прокурора от иска дело может быть прекращено производством лишь при условии отказа от иска и заинтересованного лица. Требование заинтересованного лица должно быть разрешено в том же процессе, поскольку, как следует из закона, оно всегда участвует в деле (ч. 2 ст. 38 ГПК).

Однако прокурор не может требовать рассмотрения дела или отмены определения суда о прекращении производства по делу в связи с отказом истца от иска, предъявленного в его интересах прокурором3, если судом были соблюдены условия принятия отказа от иска (ч. 2 ст. 45, ч 2 ст. 39 ГПК).

Прокурор, предъявивший иск, дает объяснение по делу и участвует в прениях первым (ст. 174 ГПК). Он обязан доказать те обстоятельства, на

1 См , например. Новоселова Е. Сиротские квадратные метры // РГ. 2003. 23 апр.

2 См.: Носенко М. С Оспаривание нормативных правовых актов в судах об-Щей юрисдикции: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук М 2001' ВВС РФ 2002. № 3. С. 3-7, 7-8, 12.

3 См.: ВВС РФ. 2000 № 8 С. 9-10

96

Раздел I. Общие положения

Глава 4. Лица, участвующие в деле

97

которые ссылается в обоснование своих требований и возражений (ст. 56

ГПК).

Если истец участвует в судебном заседании, он выступает после прокурора, предъявившего иск. Стороны вправе задавать вопросы прокурору, предъявившему иск и дающему объяснения по делу.

Не являясь субъектом спорного правоотношения, прокурор не вправе распоряжаться материальным правом, в частности, не может заключить мировое соглашение. Отказ прокурора от иска является актом распоряжения лишь процессуальным правом. По этим же основаниям к прокурору нельзя предъявить встречный иск. Ответчик может предъявить встречный иск к лицу, в интересах которого возбуждено дело.

Таким образом, при предъявлении иска прокурор занимает в деле положение истца, но только в процессуальном смысле.

3. Второй формой участия прокурора в деле является вступление в него для дачи заключения в случаях, предусмотренных ГПК и другими федеральными законами. В ч. 3 ст. 45 ГПК установлено, что прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью и в иных случаях в целях осуществления возложенных на него полномочий. Наряду с делами, указанными в ст. 45, в ГПК предусмотрено участие прокурора по некоторым делам, возникающим из публично-правовых отношений и особого производства (ст. 252, ч. 3 ст. 260, ст. 273, ч. 3 ст. 278, ч. 1 ст. 284, ст. 288, ч. 2 ст. 304 ГПК). В СК предусмотрено участие прокурора в делах, затрагивающих интересы детей (ст. 70, 72, 73 и др.).

Заключение прокурора должно основываться на законе, подлежащем применению в рассматриваемом судом деле с учетом исследованных в судебном заседании доказательств. При исследовании доказательств прокурор, как лицо, участвующее в деле, вправе задавать вопросы сторонам, свидетелям, экспертам и специалистам; высказывать свое мнение по всем вопросам, возникающим в ходе судебного разбирательства (ст. 35 ГПК).

По окончании рассмотрения дела по существу прокурор дает заключение по делу в целом (ст. 190 ГПК). Выступление прокурора, дающего заключение, в прениях ГПК РФ не предусматривает. В отличие от ГПК 1964 г. новый Кодекс не наделяет правом дачи заключения прокурора, по заявлению которого возбуждается дело.

Прокурор не может давать заключение по делу, в котором прокуратура

является стороной.

Как при предъявлении иска, так и при даче заключения прокурор никаких решений по делу не принимает, он не вправе совершать процессуальные действия, входящие в компетенцию суда. Он может лишь, как и любое другое лицо, участвующее в деле, возбуждать перед судом ходатайство о совершении какого-либо действия либо о разрешении определенного вопроса.

Прокурор не может вносить представление в суды второй и надзорной инстанций, если прокуратура является стороной по делу1.

4. В ГПК нет норм о даче заключения по делу в судах второй и надзорной инстанций. В связи с тем что, согласно ч. 3 ст. 45, неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, по которому он

1 См.: ВВС РФ. 2000. № 1. С. 14, п. 8.

должен давать заключение, не препятствует разбирательству дела, в судебной практике возник вопрос о том, может ли прокурор вступить в дело во второй инстанции или в порядке надзора. Согласно п. 19 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. прокурор вправе принести представление в суд второй и надзорной инстанций, если он участвовал в деле (абз. 1); в абз. 3 этого пункта указано, что «с точки зрения положений ст. 34, 35 и 45 ГПК» прокурор вправе подать названные представления независимо от того, явился ли он в заседание суда первой инстанции1.

Вывод о том, что прокурор является лицом, участвующим в деле, независимо от того, явился ли он в суд первой инстанции, правилен, поеколь-ку его участие прямо предусмотрено законом и, следовательно, обязательно.

Но представление прокурора — одно из оснований возбуждения дела в вышестоящих судах. При даче же заключения прокурор привлекается к участию в деле, возбужденном другими заинтересованными лицами. Поэтому более правильным было бы в таких случаях привлечение прокурора к участию в деле для дачи заключения по инициативе вышестоящих судов (об участии прокурора в судах второй и надзорной инстанций см. гл. 19—21 настоящего учебника).

Поскольку судебные постановления исполняются судебными приставами, переданными в подчинение исполнительного органа, на наш взгляд, в стадии исполнения судебных постановлений прокуратура обязана осуществлять надзор за законностью и своевременностью исполнения судебных решений; особое внимание должно обращаться на исполнение судебных решений, вынесенных по заявлениям и искам прокуроров, а также по делам о восстановлении на работе, взыскании алиментов на детей, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью.

Прокурор может предъявить исполнительный документ ко взысканию по делам, возбужденным по его инициативе в интересах неопределенного круга лиц, Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных органов, а также недееспособных граждан.

5. Одна из задач прокуратуры — систематическое изучение и обобщение практики рассмотрения и разрешения жалоб, поступающих от граждан и организаций, сообщающих о фактах нарушения законности в работе организаций, а также о случаях обнаружения фактов ущемления прав организаций и граждан. Рассматривая такие материалы, прокурор прежде всего принимает предусмотренные законом меры, направленные на устранение причин, порождающих эти нарушения, а в необходимых случаях обращается в суд в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, не имеющего возможности отстаивать в суде лично свои права, свободы и интересы, а также в целях защиты государственных (публичных) интересов.

§ 9. Обращение в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц

1. В случаях, предусмотренных законом, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации (далее органы

1 ВВС РФ. 2003. № 3. С. 4-5.

4-1588

I

98

Раздел I. Общие положения

Глава 4. Лица, участвующие в деле

99

и лица) или граждане вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц граждан и неопределенного круга лиц. Обращение в суд в интересах граждан возможно лишь по их просьбе.

Перечисленные органы и лица не имеют субъективного материально-правового интереса в деле, когда обращаются в суд за защитой прав, свобод и законных интересов других лиц.

При обращении в суд в интересах неопределенного круга лиц возможно сочетание личного интереса с интересами большой группы лиц, численный состав которой установить затруднительно или нельзя установить

вообще.

Органы и лица не имеют материально-правового интереса в исходе дела. Целью их участия в деле от своего имени является защита общественных и государственных интересов, субъективных прав и охраняемых законом интересов других лиц — граждан и организаций. Их интерес определяется обязанностями, возложенными на соответствующие органы, организации и граждан в определенной сфере деятельности.

ГПК включил органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации и граждан, осуществляющих защиту прав и интересов других лиц, в состав участвующих в деле лиц (ст. 34), наделив их всеми правами таких лиц (ст. 35). Наряду с этим права указанных органов и лиц закреплены в ст. 46. Данная статья предоставляет названным в ней субъектам право предъявить иск в защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов при наличии двух условий:

1) это должно быть предусмотрено законом;

2) необходимо наличие просьбы лица (гражданина), в защиту прав которого возбуждается гражданское дело.

Второе условие в ГПК 1964г. было внесено Федеральным законом от 7 августа 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР»1. Оно отражает расширение принципа диспозитивности в гражданском процессе, связывая возможность возбуждения дела с волей заинтересованного лица. Однако требование в защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов недееспособного гражданина может быть предъявлено независимо от просьбы его законного представителя или иного заинтересованного лица, например, в делах о признании гражданина недееспособным, о лишении родительских прав, об отобрании ребенка при непосредственной угрозе его жизни или здоровью (ч. 1 и 2 ст. 281 ГПК, ст. 70, 77 СК и др.).

В связи с этой новеллой возникает вопрос о том, в какой форме должно быть выражено согласие истца (заявителя) на обращение в суд уполномоченными на то органами и лицами. Можно предвидеть, что в практике как органов, так и судов возникнут этот и другие связанные с ним вопросы: когда должно выясняться наличие упомянутого согласия, каковы последствия его отсутствия и условия их наступления до и после возбуждения дела и др. Ответа на эти вопросы в ГПК нет.

Представляется, что согласие истца должен выяснить судья при подготовке дела к судебному разбирательству, а в заявлении уполномоченных законом органов и лиц должно быть указано, на каком основании предъ1 РГ. 2000 15 авг.

является иск. Если истец не даст согласия на возбуждение дела в его интересах, то заявление следует возвратить.

Но главный вопрос: насколько правомерно введение этого условия? Не приведет ли оно к фактическому устранению данного института: по существу, возбуждение дела поставлено в зависимость от воли заинтересованного лица. А уполномоченные органы и лица превращаются в своеобразных представителей.

2. Согласно ч. 2 ст. 46 ГПК лица, подавшие заявление в защиту законных интересов других лиц, пользуются всеми процессуальными правами и несут процессуальные обязанности истца, за исключением-ирава на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов1. Эти исключения связаны с тем, что они не являются субъектами спорного правоотношения, поэтому к ним не может быть предъявлен встречный иск. Следовательно, как и прокурор, названные в ст. 46 ГПК органы и лица занимают в деле положение истца только в процессуальном смысле.

3. Для возбуждения дела в защиту прав других лиц необходимо не только наличие права на обращение в суд у заинтересованного лица (права на предъявление иска у истца), но и особой предпосылки предоставления законодательством (законом, положением, уставом) такого права органу или лицу, обращающемуся в суд, что нашло отражение во втором предложении п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК.

Поэтому органам и лицам должно быть отказано в принятии заявления на основании ч. 2 ст. 4 и п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК, если закон не наделяет их правом возбуждения гражданского дела в защиту прав других лиц. В принятии заявления должно быть отказано и во всех других случаях отсутствия права на обращение в суд у лица, в интересах которого возбуждается дело, на основании пп. 2 и 3 ч. 1 ст. 134 ГПК.

Указанные органы и лица обязаны также соблюдать порядок обращения в суд (порядок предъявления иска), если законом не установлено исключений или если эти исключения прямо не следуют из смысла закона. При несоблюдении этих требований заявление должно быть возвращено либо оставлено без движения (пп. 2, 4, 5, 6 ч. 1 ст. 135; ч. 1 ст. 136 ГПК).

4. Из приведенных положений следует, что, принимая заявление от субъектов, обращающихся в суд от своего имени в защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов других лиц, судья должен проверить, предоставлено ли им законом право возбуждения гражданского дела в чужих интересах и согласно ли заинтересованное лицо (гражданин) на предъявление иска.

Представляется, что органы и лица, обращающиеся за защитой прав Других лиц, не должны соблюдать порядок внесудебного разрешения спора и это не может быть основанием возвращения заявления (п. 1 ч. 1 ст. 135 ГПК), поскольку они не являются субъектами заявленного требования. Заявление не может быть возвращено и на основании п. 4 ч. 1 ст. 135, так

1 Президиум Верховного Суда РФ в одном из своих постановлений указал, что в Законе о госпошлине (подп 13 п 2 ст 5) не указано, в качестве какой стороны, участвующей в процессе, госорганы освобождаются от пошлины Из этого сделан вывод, что они освобождаются от пошлины в случае участия в процессе в защиту государственных интересов в качестве как истца, так и ответчика (ВВС РФ 2000 № 1 С. 15).

100

Раздел I. Общие положения

Глава 4. Лица, участвующие в деле

101

как в нем идет речь о случаях подачи заявления от имени истца без полномочий на ведение дела, а указанные лица обращаются в суд за защитой прав другого лица (истца) от своего имени. Однако поскольку названные органы и лица действуют в процессе через своих представителей, последние должны иметь полномочия на ведение дела. Отсутствие таких полномочий может быть основанием как для возвращения заявления, так и для оставления заявления без рассмотрения (абз. 4 ст. 222 ГПК), поскольку речь идет об отсутствии полномочий у представителя лица, возбуждающего дело от своего имени.

Возможность возбуждения отдельных категорий дел в защиту чужих прав и интересов прямо предусмотрена в некоторых нормах ГПК (ч. 1 ст. 251, ч. 1 ст. 254, ст. 273, ч. 1 и 2 ст. 281) и в ряде других законодательных актов (см., например, ст. 28, 70, 73, 77 СК), которые должны применяться с учетом изменений, внесенных в ч. 1 ст. 46 ГПК.

5. Лица, возбудившие дело в защиту чужих прав или интересов, вправе отказаться от предъявленного иска, однако этот отказ не лишает лицо, в интересах которого предъявлен иск, права требовать рассмотрения дела по существу, поскольку отказ является актом распоряжения только процессуальным правом, но не влечет за собой прекращения производства по делу, если заинтересованное лицо или его законный представитель требуют рассмотрения дела по существу. Этот вопрос должен быть решен в том же процессе, поскольку заинтересованное лицо должно быть извещено о предъявлении и£ка, всегда участвует в нем в качестве истца (ч. 2 ст. 38 ГПК) и на него распространяется законная сила судебного постановления, вынесенного по иску органов, организаций и граждан в его интересах. Поэтому дело может быть прекращено только при отказе от иска истца, если это не противоречит закону (ч. 2 ст. 39 ГПК). Данная ситуация объясняется тем, что стороны только в процессуальном смысле не являются субъектами спорного правоотношения. В этом их отличие от сторон и третьих лиц, заявляющих самостоятельные требования. От третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований, они отличаются тем, что решение суда гражданско-правовых последствий для них вызвать не может. Они не связаны спорным правоотношением ни с истцом, ни с ответчиком, поэтому к ним не может быть предъявлен регрессный иск.

В отдельных случаях закон допускает участие в деле и ответчиков только в процессуальном смысле.

Так, в тех случаях, когда родителям неизвестно, кто усыновитель их ребенка, требование об отмене усыновления предъявляется к органу опеки и попечительства по месту вынесения решения об усыновлении. Орган опеки и попечительства может быть процессуальным ответчиком также по искам о восстановлении в родительских правах, о возврате ребенка (ст. 72 СК).

6. В ч. 1 ст. 46 ГПК закреплен также уже сложившийся в современном российском законодательстве и судебной практике институт предъявления исков в защиту неопределенного круга лиц. Такие иски могут быть предъявлены в случаях, предусмотренных законом, государственными органами, органами местного самоуправления, организациями или гражданами в защиту порушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов значительного круга лиц.

Круг лиц, в интересах которых возбуждается дело, заранее неизвестен, как правило, его вообще невозможно или трудно определить. Поэтому для возбуждения подобного дела необходимо лишь одно условие: данное полномочие соответствующего органа или организации (гражданина) должно быть предусмотрено законом. Предварительного согласия (просьбы) заинтересованных лиц на предъявление подобного иска не требуется, поскольку их круг заранее определить весьма затруднительно.

Так, согласно ст. 5 Федерального закона от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды»1 органы государственной власти РФ вправе предъявить иск в суд о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Аналогичное право предоставлено органам государственной власти субъектов РФ (ст. 6 данного Закона), гражданам (ст. 11), общественным и иным некоммерческим объединениям (ст. 12). """

Статьей 46 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 предусмотрено, что граждане, проживающие на территории муниципального образования, вправе наряду с органами местного самоуправления и их должностными лицами предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и их должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений, нарушающих права местного самоуправления.

Право государственных органов, органов местного самоуправления, общественных и иных организаций, граждан обращаться в суд в целях защиты чужих интересов традиционно рассматривалось в нашей учебной и научной литературе как одно из дополнительных средств реализации прав конкретных субъектов, граждан или юридических лиц, которые должны участвовать в деле как истцы (ч. 2 ст. 38 ГПК). В этом институте общественные интересы сочетаются с личными, но превалируют последние3.

Между тем, как видно из приведенных и других законов РФ, принятых в последние годы, в нашей правовой действительности возникло новое явление — иски в защиту прав и интересов неопределенного круга граждан, народного хозяйства, окружающей среды, преследующие государственные, общественные, групповые интересы. Их цель защита публичных интересов. Это правовой институт, существенно отличающийся от ранее известного, природа которого активно исследуется.

Эти иски, безусловно, имеют определенные особенности, которые, к сожалению, не отражены в новом ГПК, кроме указания в ст. 45 и 47 о возможности их предъявления. Представляется, что по таким делам недопустим отказ от иска, поскольку конкретный субъект спорного права или охраняемого законом интереса не определен.

1 РГ. 2002. 12 янв.

2 СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 3506.

3 См.: Бернэм У., Решетникова И. В., Яркое В. В. Судебная реформа: проблемы гражданского процесса. Екатеринбург, 1996. С. 73-91, 130-138; Батаева Н. С. Судебная защита прав и интересов неопределенного круга лиц: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М , 1999; Носенко М. С Оспаривание нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001; Лболонин Г. О. Групповые иски. М., 2001.

102

Раздел I. Общие положения

Глава 4. Лица, участвующие в деле

103

В судебной практике количество дел о защите неопределенного круга лиц за последние 2—3 года значительно увеличилось1.